สรุปปาฐกถา ‘การยึดกุมรัฐ (state capture) และอุปสรรคของประเทศไทยในการเข้าสู่ OECD: ประเมินผ่านร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาดฉบับสว.’

การที่ประชาชนจะมีอากาศสะอาดไว้หายใจไม่ใช่เรื่องง่ายเลย เมื่อร่างพ.ร.บ. อากาศสะอาด (ร่างกฎหมายอากาศสะอาด) ที่ผ่านการพิจารณาจากสภาผู้แทนราษฎร (สส.) มาแล้ว ยังมีประเด็นให้ต้องกังวลหลังเสร็จสิ้น การพิจารณาชั้นวุฒิสภา (สว.) ซึ่งมีการปรับแก้เนื้อหาสำคัญหลายประเด็น ส่งผลให้การพิจารณาร่างพ.ร.บ.ดังกล่าวต้องกลับไปที่ สส. อีกครั้ง

การปรับแก้เนื้อหาในชั้นวุฒิสภา ได้ตัดทอนกลไกสำคัญหลายประการ นำไปสู่ข้อกังวลของประชาชนและภาคประชาสังคม ไม่ว่าจะเป็นการตัดสิทธิประชาชนในการร้องขอการคุ้มครองฉุกเฉินในกรณีเกิดมลพิษร้ายแรง การตัดข้อกำหนดที่ให้บริษัทต้องรายงานการปล่อยและการเคลื่อนย้ายสารมลพิษ (Pollutant Release and Transfer Register: PRTR) การยกเลิกความรับผิดชอบของสถาบันการเงิน นอกจากนั้นยังเพิ่มสัดส่วนตัวแทนกลุ่มทุนเข้ามานั่งในคณะกรรมการกำกับดูแล

ขณะเดียวกัน ประเทศไทยกำลังอยู่ในกระบวนการสมัครเข้าเป็นสมาชิกองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (Organisation for Economic Co-operation and Development: OECD) ท่าทีของการพิจารณาร่างพ.ร.บ. อากาศสะอาด โดยเฉพาะการตัดกลไก PRTR จึงยิ่งชวนให้ตั้งคำถามว่า ไทยพร้อมหรือยังที่จะปฏิบัติตามมาตรฐานสากล

เพื่อให้เห็นความสัมพันธ์ระหว่างพ.ร.บ. อากาศสะอาด กับการเข้าเป็นสมาชิก OECD สฤณี อาชวานันทกุล หัวหน้าทีมวิจัย แนวร่วมการเงินที่เป็นธรรมประเทศไทย (Fair Finance Thailand) ได้หยิบเอาหลักการของร่างกฎหมายอากาศสะอาดมาเชื่อมโยงถึงการพัฒนาที่ยั่งยืน โอกาสของการเข้าเป็นสมาชิก OECD และการยึดรัฐในไทย ในปาฐกถาหัวข้อ ‘การยึดกุมรัฐ (state capture) และอุปสรรคของประเทศไทยในการเข้าสู่ OECD: ประเมินผ่านร่างพ.ร.บ. อากาศสะอาดฉบับ สว.’

มาตรการเชิงบังคับกับการพัฒนาที่ยั่งยืน

ในทางเศรษฐศาสตร์ ปัญหาใหญ่อย่างเช่นมลพิษทางอากาศหรือ PM2.5 ถือเป็น ‘ผลกระทบภายนอกเชิงลบ’ (negative externality) ที่เกิดขึ้นจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจ หากรัฐพึ่งพาเพียงมาตรการเชิงสมัครใจ ผู้ประกอบการที่ก่อมลพิษแต่ได้กำไร ก็จะไม่มีแรงจูงใจที่จะกำหนดนโยบายหรือลงทุนในเทคโนโลยีเพื่อควบคุมและป้องกันการปล่อยมลพิษ ปล่อยให้ประชาชนต้องรับภาระสูดดมอากาศพิษและแบกรับค่ารักษาพยาบาลกันเอง

ในทางกลับกัน ผู้ประกอบการที่ใส่ใจสิ่งแวดล้อมกลับต้องแบกรับต้นทุนการป้องกันมลพิษที่สูงกว่า

“ถ้าเกิดเราไม่มีมาตรการเชิงบังคับ ผู้ประกอบการนิสัยดีที่พยายามจะลดผลกระทบภายนอกให้กับส่วนรวมจะเสียเปรียบในสนามแข่งขัน เพราะว่าเขามีต้นทุนสูงกว่า ในขณะที่ผู้ประกอบการนิสัยไม่ดี ที่อยากจะทำกำไรสูงๆ ไม่อยากจะลงทุนป้องกันมลพิษ ก็สามารถที่จะลอยนวลต่อไป เพราะได้กำไรโดยไม่ต้องมาจ่ายค่ารักษาพยาบาลให้เรา” สฤณีกล่าว

การมีพ.ร.บ. อากาศสะอาด นับเป็นมาตรการเชิงบังคับในรูปแบบการบังคับทางกฎหมาย โดยหนึ่งในหัวใจสำคัญของกฎหมายอยู่ที่การยึดเอาหลักผู้ก่อมลพิษต้องจ่าย (Polluter Pays Principle) เป็นที่ตั้ง และยังขยายไปถึงการระบุให้สถาบันการเงินร่วมรับผิดชอบในฐานะ ‘ผู้เกี่ยว’ ซึ่งมีบทบาทในการปล่อยเงินกู้ให้กับ ‘ผู้ก่อ’ มลพิษ (อ่านเพิ่มเติมได้ที่ ‘พ.ร.บ. อากาศสะอาด’ ภารกิจกู้ระเบิดเวลาของสังคมไทย)

สฤณีกล่าวเสริมว่า กฎหมายฉบับนี้จะช่วยสร้างสนามแข่งขันที่เท่าเทียม ด้วยการกำหนดมาตรการที่บริษัทต่างๆ เข้าใจร่วมกัน และการออกมาสนับสนุนกฎหมายของบริษัทต่างๆ จะเป็นตัวช่วยให้สังคมแยกแยะได้ว่าบริษัทใดใส่ใจสิ่งแวดล้อมและสิทธิมนุษยชนจริง และบริษัทใดที่ฟอกเขียว (greenwashing) ทำโครงการ CSR แต่ขัดขวางกฎหมายคุ้มครองสุขภาพประชาชน

โอกาสของการเข้าเป็นสมาชิก OECD

ความทะเยอทะยานของรัฐบาลไทยในการเข้าเป็นสมาชิก OECD จะเกิดขึ้นได้ยาก หากไม่มีการปรับปรุงกฎระเบียบของประเทศให้สอดรับกับมาตรฐานสากล หนึ่งในนั้นคือการควบคุมและป้องกันมลพิษ โดยเฉพาะอย่างยิ่งมลพิษทางอากาศ โดยสฤณีชี้ให้เห็นประเด็นที่ไทยต้องให้ความสำคัญ 2 ประเด็น

ประเด็นแรก คือ กลไกการรายงานการปล่อยและการเคลื่อนย้ายสารมลพิษ หรือ PRTR ซึ่ง OECD ถือว่าเป็นเครื่องมือพื้นฐานในการธรรมาภิบาล (governance) และเคยเป็นส่วนหนึ่งของพ.ร.บ. อากาศสะอาด กลับถูกตัดออกในชั้นวุฒิสภา สะท้อนท่าทีที่ขัดแย้งกันของรัฐบาลไทย

ประเด็นที่สอง คือ การดำเนินธุรกิจอย่างรับผิดชอบ (Responsible Business Conduct: RBC) ตามมาตรฐาน OECD ที่เกี่ยวข้องกับบรรษัทข้ามชาติ ไทยจำเป็นต้องยกระดับและสร้างความชัดเจน โดยจะต้องมีการตรวจสอบรอบด้าน (due diligence) กับบรรษัทข้ามชาติ ทั้งในมิติสิ่งแวดล้อมและสิทธิมนุษยชน สฤณีเชื่อมโยงกับพ.ร.บ. อากาศสะอาด ในส่วนนี้ว่า

“การผลักดันพ.ร.บ. อากาศสะอาด ที่สอดคล้องกับมาตรฐานสากลสำคัญมากๆ เพราะว่าอากาศสะอาดเป็นทั้งสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานและเป็นการลงทุนเพื่อป้องกันมลพิษทางอากาศ การคุ้มครองอากาศสะอาดถือเป็นหัวใจสำคัญในการตรวจสอบรอบด้านของบริษัทเองด้วย”

สฤณียังชี้ถึงโอกาสที่บริษัทต่างๆ จะได้รับ โดยยกตัวอย่าง แนวปฏิบัติและเกณฑ์ในการใช้เทคโนโลยีเพื่อป้องกันและลดการปล่อยมลพิษลงสู่สิ่งแวดล้อมให้ได้มากที่สุด (Best Available Techniques/Technology: BAT) ซึ่งทาง OECD ได้จัดทำแหล่งข้อมูลเพื่อให้รัฐบาลและภาคอุตสาหกรรมนำไปใช้ประยุกต์ หากไทยได้เข้าเป็นสมาชิก OECD บริษัทต่างๆ ก็จะสามารถเข้าถึงแนวปฏิบัติเหล่านี้เพื่อยกระดับความสามารถในการแข่งขัน

รวมถึงย้ำว่า พ.ร.บ. อากาศสะอาดไม่ใช่แค่เป็นการพิทักษ์และคุ้มครองอากาศสะอาด แต่ยังเป็นกลไกที่ขาดไม่ได้ในการที่ไทยจะก้าวเข้าสู่การเป็นสมาชิก OECD

ความร้ายแรงจากการยึดรัฐ

นอกเหนือจากเรื่องมาตรฐานมลพิษ ปัญหาที่น่ากังวลในสังคมไทยคือ การยึดรัฐ (State Capture) การคอร์รัปชันเชิงโครงสร้างที่ร้ายแรงยิ่งกว่าการติดสินบนเป็นครั้งคราว สฤณีอธิบายถึงการยึดรัฐที่เกิดขึ้นได้ในหลายรูปแบบ เช่น การยึดกุมเชิงการรับรู้และวัฒนธรรม (Cognitive/Cultural Capture) ที่ไม่ใช่การรับสินบนโดยตรง แต่ได้รับการเลี้ยงดูปูเสื่อหรือสนิทชิดเชื้อเกินไปกับภาคธุรกิจ จนไม่สามารถทำหน้าที่พิทักษ์ผลประโยชน์สาธารณะได้อีกต่อไป หรือเชื่อว่าตนเองตัดสินใจเพื่อผลประโยชน์สาธารณะ แต่กลับมีทัศนะเหมือนเป็นตัวแทนของภาคธุรกิจ

การยึดรัฐในอีกรูปแบบคือ การยึดกุมแบบแข็งเชิงโครงสร้าง (Structural Strong Capture) หมายถึงการที่กลุ่มทุนมีอำนาจทางการเมืองสูง ถึงขั้นสามารถแต่งตั้งคนของตัวเองเข้าไปมีตำแหน่งในคณะกรรมการของภาครัฐหรือองค์กรอิสระ เรื่องน่าตกใจคือการยึดกุมในลักษณะนี้กำลังปรากฏชัดใน ร่างพ.ร.บ. อากาศสะอาด ฉบับแก้ไขโดยวุฒิสภา ที่เอื้อให้ตัวแทนจากกลุ่มทุนภาคเอกชน ไม่ว่าจะเป็นสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย สภาหอการค้าแห่งประเทศไทย หรือสมาคมธนาคารไทย เข้าไปนั่งเป็นกรรมการที่มีอำนาจกำกับดูแลโดยตรงตั้งแต่ต้น

สฤณีกล่าวเสริมว่า “หากย้อนกลับไปถึงกระบวนการร่างกฎหมายอากาศสะอาด ซึ่งภาคประชาชนผลักดันมาเป็นระยะเวลานานหลายปี จะเห็นว่ามีการประชุมหลายครั้งและใช้เวลาหลายชั่วโมง โดยมีตัวแทนกลุ่มทุนและตัวแทนธนาคารเข้ามาให้ข้อเสนอแนะ ให้ความเห็น และได้รับการรับฟัง การยอมให้ตัวแทนของกลุ่มทุนเข้ามานั่งเป็นผู้มีอำนาจกำกับดูแลโดยตรงไม่ว่าจะในระดับไหนจึงฟังไม่ขึ้น”

นอกจากนี้ การยอมให้ตัวแทนกลุ่มทุนเข้ามานั่งบริหารอำนาจกำกับดูแลโดยตรงในพ.ร.บ. อากาศสะอาด ยิ่งไม่สอดคล้องกับมาตรฐานของ OECD ซึ่งมีแนวปฏิบัติเรื่องธรรมาภิบาลที่เคร่งครัด โดยเฉพาะการขีดเส้นแบ่งระหว่างรัฐและเอกชน เช่น การกำหนดระยะเวลาเว้นวรรค (cooling-off period) เพื่อป้องกันภาวะประตูหมุน (revolving door) ไม่ให้เจ้าหน้าที่รัฐระดับสูงที่เคยทำงานในภาครัฐ ย้ายไปทำงานกับเอกชนที่ตนเคยกำกับดูแลในทันที

*ปาฐกถานี้เป็นส่วนหนึ่งของเวทีเสวนา ‘รัฐ-ทุน-ฝุ่น โครงสร้างอำนาจที่ทำให้ประเทศไทยหายใจไม่ออก: เวทีตรวจสอบร่างพ.ร.บ. อากาศสะอาดผ่านหลักสิทธิมนุษยชนและมาตรฐาน OECD’ ร่วมจัดโดย สมาคมเครือข่ายอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย สมาคมนักกฎหมายสิทธิมนุษยชน และ Fair Finance Thailand

แหล่งข้อมูล

Thailand Clean Air Network. (2026, August 25). “การยึดกุมรัฐ (State Capture) และอุปสรรคประเทศไทยในการเข้าสู่ OECD" โดยคุณสฤณี อาชวานันทกุล (TH Sub) [Video]. YouTube. https://www.youtube.com/watch?v=DkYyBaNz5bk
The Active. (2569, 7 กรกฎาคม). สว.ตัดนิยาม PRTR ทำเนียบการปลดปล่อย-เคลื่อนย้ายมลพิษออกจาก ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาด. Thai PBS. https://theactive.thaipbs.or.th/news/law-rights-20260707-2
วิรัสนันท์. (2569, 23 สิงหาคม). เจาะลึกโหวตวาระ 2-3 พ.ร.บ.อากาศสะอาด แก้ 5 เนื้อหาสำคัญ และปมถกเถียงในสภา. กรุงเทพธุรกิจ. https://www.bangkokbiznews.com/sustainability/environment/1242681
คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม, ธนาชัย สุนทรอนันตชัย, & ดนัยภัทร โภควณิช. (2569, 15 พฤษภาคม). ‘พ.ร.บ.อากาศสะอาด’ ภารกิจกู้ระเบิดเวลาของสังคมไทย. Fair Finance Thailand. https://fairfinancethailand.org/article/2026/2026_cleanair_enlaw/
ธารา บัวคำศรี. (2569, 8 พฤษภาคม). ‘ร่าง พ.ร.บ. PRTR’ จากสิทธิของประชาชนเพื่อมีชีวิตในสิ่งแวดล้อมที่ดี สู่การเข้า OECD. Fair Finance Thailand. https://fairfinancethailand.org/article/2026/2026_prtr_oecd/