'ร่าง พ.ร.บ. PRTR' จากสิทธิของประชาชนเพื่อมีชีวิตในสิ่งแวดล้อมที่ดี สู่การเข้า OECD

ผู้เขียน ธารา บัวคำศรี

ลองนึกภาพโรงงานในละแวกบ้านของเราเกิดเพลิงไหม้ ควันดำทะมึน นักดับเพลิงวิ่งวุ่นโดยไม่รู้ว่าในโรงงานมีสารเคมีอะไรที่กำลังลุกไหม้ คนในชุมชนต้องอพยพหนีโดยไม่มีใครบอกว่ากำลังสูดอะไรเข้าปอด ทีมกู้ภัยเดาสุ่มว่ามีสารพิษอะไรบ้างที่เพิ่งถูกปล่อยขึ้นสู่ท้องฟ้า

นี่หาใช่สถานการณ์สมมติ แต่เป็นสถานการณ์เกิดขึ้นครั้งแล้วครั้งเล่าหากพิจารณาถึงสถิติอุบัติภัยสารเคมีและมลพิษในช่วงปี 2568 ที่ระบุว่ามีอุบัติภัยสารเคมีรวม 50 ครั้ง ได้แก่ เพลิงไหม้โรงงานและโกดัง 36 ครั้ง (โรงงาน 22 ครั้ง, โกดังเก็บสินค้า/โรงงานรีไซเคิล 14 ครั้ง) สารเคมีรั่วไหล 8 ครั้ง (โรงน้ำแข็ง 6 ครั้ง, น้ำมันรั่วไหลลงทะเล 2 ครั้ง) การขนส่งสารเคมี 4 ครั้ง และเหตุอื่นๆ 2 ครั้งที่เกี่ยวกับบ่อบำบัดน้ำเสียและการฝังกลบกากอุตสาหกรรม

ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ไทยถือเป็นประเทศที่มีการพัฒนาอุตสาหกรรมใหญ่ที่สุดแห่งหนึ่ง ทว่าชุมชนที่อาศัยอยู่ในละแวกโรงงานและนิคมอุตสาหกรรมไม่มีสิทธิตามกฎหมายที่จะได้รับรู้ถึงสารเคมีและมลพิษที่ถูกปล่อยออกมาสู่สิ่งแวดล้อม

ร่างกฎหมายหรือ ร่าง พ.ร.บ. การรายงานการปล่อยและการเคลื่อนย้ายสารมลพิษสู่สิ่งแวดล้อม พ.ศ. .... (Pollutant Release and Transfer Register: PRTR) คือโอกาสของการเปลี่ยนแปลงนี้ ซึ่งมีการระบุถึงเหตุผลของการตรากฎหมายนี้เอาไว้ว่า

“เป็นมาตรการสำคัญที่จะช่วยให้ภาครัฐมีฐานข้อมูลสารมลพิษและสารเคมีที่ครอบคลุม และเป็นระบบอันจะช่วยเสริมสร้างประสิทธิภาพ และความเข้มแข็งแก่หน่วยงานของรัฐในการประเมินสถานการณ์ปัญหามลพิษได้อย่างถูกต้อง มีข้อมูลที่ดีเพื่อประกอบการวางแผนการป้องกันสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และสามารถจัดการปัญหาตั้งแต่ต้นทางได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น รวมทั้งเป็นการรับรองสิทธิของประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลและมีส่วนร่วมในการคุ้มครอง ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

“มาตรการดังกล่าวยังจะช่วยให้ภาคเอกชนสามารถตรวจสอบระบบและกระบวนการผลิตของตนให้รัดกุม ซึ่งจะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพการดำเนินกิจการและการแข่งขันทางการค้าในระยะยาว อีกทั้งเป็นเครื่องมือหนึ่งในการลดความเสี่ยงภัยจากสารมลพิษและสารเคมีและสารมลพิษตกค้างในสิ่งแวดล้อมตามอนุสัญญาสตอกโฮล์มว่าด้วยสารมลพิษที่ตกค้างยาวนานในสิ่งแวดล้อมซึ่งประเทศไทยได้ให้สัตยาบันเมื่อวันที่ 31 มกราคม 2548 และเป็นไปตามหลักการของปฏิญญาริโอว่าด้วยสิ่งแวดล้อมและการพัฒนา และแผนปฏิบัติการ 21 เพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืนทางสังคม เศรษฐกิจและสิ่งแวดล้อม 2535”

ความกังวลต่อกฎหมาย PRTR

กฎหมายดังกล่าวไม่ใช่เรื่องใหม่แต่อย่างใด เนื่องจากกว่า 50 ประเทศทั่วโลกต่างก็มีกฎหมายที่เทียบเคียงกันได้กับ PRTR เช่น สหรัฐอเมริกาซึ่งมีมาตั้งแต่ปี 2529 รวมถึงอีก 27 ประเทศในสหภาพยุโรป ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และออสเตรเลียเองก็เช่นกัน  หากมองมายังไทยในฐานะประเทศที่มีการพัฒนาอุตสาหกรรมหนาแน่นที่สุดในภูมิภาค ภาวะที่เกิดขึ้นคือความย้อนแย้งในกระบวนการบังคับใช้กฎหมายดังกล่าว

ความย้อนแย้งนี้ควรจะสิ้นสุดลง ในเดือนกุมภาพันธ์ 2567 เมื่อแนวร่วมภาคประชาชนนำโดยมูลนิธิบูรณะนิเวศ (Ecological Alert and Recovery – Thailand: EARTH) มูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม (EnLaw) และกรีนพีซ ประเทศไทย (Greenpeace Thailand) ได้ยื่นร่างกฎหมายดังกล่าวต่อสภาฯ พร้อมรายชื่อผู้สนับสนุนกว่า 12,000 คน ต่อมาวันที่ 5 กันยายน 2568 รัฐสภาผ่านร่างกฎหมายในวาระแรกด้วยคะแนนเสียงเห็นชอบ 434 เสียง โดยไม่มีเสียงคัดค้าน และจัดตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญโดยทำงานพิจารณาทุกมาตราครบทั้ง 40 มาตราเสร็จสิ้นในวันที่ 29 ตุลาคม 2568 แต่แล้วเวลาก็ไม่เข้าข้าง เมื่อนายกรัฐมนตรีอนุทินประกาศยุบสภาในวันที่ 12 ธันวาคม 2568 ทำให้ร่างกฎหมายดังกล่าว ซึ่งกำลังรอพิจารณาในวาระสองถูกระงับทันที

นี่คือวิกฤตที่ซ่อนอยู่ต่อหน้าเรา  ภายใต้มาตรา 147 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 คณะรัฐมนตรีชุดใหม่มีเวลา 60 วัน นับจากวันเปิดประชุมสภาครั้งแรกคือวันที่ 14 มีนาคม 2569 เพื่อยื่นคำขออย่างเป็นทางการให้นำร่างกฎหมาย PRTR กลับมาพิจารณาอีกครั้งก่อน วันที่ 13 พฤษภาคม 2569

ต่อมาในวันที่ 17 เมษายน 2569 กมนทรรศน์ กิตติสุนทรสกุล สส.ระยอง พรรคประชาชน แถลงต่อสื่อมวลชนพร้อมเรียกร้องไปยัง รมว.ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม นายสุชาติ ชมกลิ่น ให้ยืนยันว่าสภาชุดปัจจุบันจะเดินหน้าพิจารณาร่างกฎหมาย PRTR ต่อจากจุดที่หยุดไว้ โดยดำเนินวาระสองและวาระสามต่อไป พร้อมย้ำว่า คณะกรรมาธิการฯ พิจารณากฎหมายดังกล่าวเสร็จสมบูรณ์แล้ว มีเพียง 2-3 มาตราที่มีการสงวนความเห็น ซึ่งสามารถนำมาถกเถียงกันได้ในวาระสอง ไม่มีเหตุผลทางนิติบัญญัติใดที่ต้องเริ่มต้นใหม่ อีกทั้งยังตั้งคำถามว่า ในเมื่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมได้ยืนยันร่าง พ.ร.บ.บริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาดแล้ว เหตุใดร่างกฎหมาย PRTR ซึ่งเป็นเครื่องมือคู่ขนานในการจัดการมลพิษตั้งแต่ต้นทาง จึงได้รับการปฏิบัติต่างออกไป

กฎหมาย PRTR ประตูสู่ OECD

ภัยด้านสารเคมีและมลพิษนั้นยากที่จะมองเห็น เช่นในเขตระเบียงเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก (EEC) ที่มีศูนย์กลางอยู่ที่มาบตาพุด จังหวัดระยอง เป็นที่ตั้งของกลุ่มอุตสาหกรรมปิโตรเคมีที่ใหญ่ที่สุดแห่งหนึ่งในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ การปิดโรงงาน Rayong Olefins Complex ภายหลังวิกฤตช่องแคบฮอร์มุซ เผยให้เห็นความเปราะบางของหัวใจอุตสาหกรรมแห่งนี้อย่างชัดเจน แต่คำถามต่อเนื่องยาวนานที่ผู้อยู่อาศัยรอบรั้วนิคมอุตสาหกรรมไม่เคยได้รับคำตอบอย่างเป็นระบบคือ สารเคมีและมลพิษอะไรบ้างที่ถูกปล่อยออกมาเป็นประจำ

หากไม่มีระบบการรายงานการปล่อยและการเคลื่อนย้ายสารมลพิษสู่สิ่งแวดล้อม ก็จะไม่มีใครรู้ว่าโรงงานแต่ละแห่งผลิต ครอบครอง หรือขนส่งสารเคมีอะไรบ้าง ในยามเกิดเหตุ แม้แต่ทีมงานที่ต้องรับมือภาวะฉุกเฉินก็ยังไม่รู้ว่ากำลังเผชิญกับอะไร ชาวบ้านไม่รู้ว่าตนเองสัมผัสกับสิ่งใด กรณีศึกษาที่ชัดเจนคือเหตุไฟไหม้โรงงานหมิงตี้เคมิคอล จังหวัดสมุทรปราการ ปี 2564  ในเหตุการณ์นั้น เจ้าหน้าที่ไม่สามารถดับเพลิงได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพราะไม่ทราบว่าไฟที่ไหม้เกิดจากสารเคมีชนิดใด และไม่มีทางรู้ว่ายังมีสารเคมีใดหลงเหลืออยู่ในพื้นที่หลังดับไฟเสร็จแล้ว

แน่นอนว่า การมีระบบ PRTR  ไม่ได้หมายถึงการป้องกันอุบัติภัยสารเคมีทุกครั้ง แต่ระบบ PRTR จะเป็นเครื่องมือสำคัญเมื่อเกิดเหตุ ผู้คนในชุมชน นักดับเพลิง นักข่าว หรือแม้กระทั่งศาล รู้ว่าเกิดอะไรขึ้น

หากย้อนไปสี่วันก่อนการยุบสภา นายกรัฐมนตรีอนุทินได้ยื่นข้อตกลงเบื้องต้น (Initial Memorandum) ของประเทศไทยต่อ องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (Organisation for Economic Co-operation and Development: OECD) เมื่อวันที่ 8 ธันวาคม 2568 เอกสารนี้คือการประเมินตนเองอย่างเป็นทางการว่า กฎหมายและนโยบายของไทยสอดคล้องกับมาตรฐาน OECD มากน้อยเพียงใด และถือเป็นจุดเริ่มต้นของกระบวนการทางเทคนิคในการเข้าเป็นสมาชิก OECD โดยไทยประกาศเป้าหมายไว้ว่าจะเข้าเป็นสมาชิก OECD ภายในปี 2573

จังหวะเวลานี้แทบจะเป็นบทเรียนที่ขมขื่น เมื่อในวันที่ 8 ธันวาคม รัฐบาลไทยประกาศต่อสโมสรของประเทศเศรษฐกิจก้าวหน้าที่ได้รับการยอมรับมากที่สุดแห่งหนึ่งของโลกว่า ไทยพร้อมเข้าสู่การประเมินแล้ว แต่เพียงสี่วันต่อมา ในวันที่ 12 ธันวาคม รัฐบาลกลับยุบสภา และเริ่มนับถอยหลังตามกรอบเวลารัฐธรรมนูญที่อาจกลืนกินร่างกฎหมายด้านความโปร่งใสทางสิ่งแวดล้อมที่สำคัญที่สุดของประเทศนับตั้งแต่พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535

OECD นิยาม PRTR หรือระบบทำเนียบการปลดปล่อยและเคลื่อนย้ายมลพิษว่าเป็นเครื่องมือพื้นฐานของธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อม กล่าวคือ เป็นฐานข้อมูลสาธารณะเกี่ยวกับสารเคมีที่ถูกปล่อยสู่อากาศ น้ำ และดินที่ประชาชนเข้าถึงได้ โดยรวบรวมข้อมูลตั้งแต่สารใดถูกปล่อยออกมาที่ไหน ปริมาณเท่าใด และโดยใคร นี่จึงไม่ใช่โครงสร้างพื้นฐานแบบ ‘มีหรือไม่มีก็ได้’ สำหรับประเทศที่ต้องการเข้าเป็นสมาชิก OECD

ในเดือนธันวาคม 2568 เครือข่ายองค์กรภาคประชาสังคมทั้งจากต่างประเทศและไทยได้ส่งหนังสือถึงรัฐบาลไทยโดยระบุอย่างชัดเจนว่า การที่ประเทศไทยยังไม่มีกรอบกฎหมาย PRTR ที่มีผลผูกพันทางกฎหมาย สะท้อนว่าไทยยังไม่สามารถปฏิบัติตามมาตรฐานการเข้าเป็นสมาชิก OECD ได้ พร้อมเตือนว่า ช่องว่างดังกล่าวทำให้ชุมชนไม่สามารถเข้าถึงข้อมูลสำคัญเกี่ยวกับการปล่อยมลพิษและของเสียอันตรายได้

ขณะนี้ประเทศไทยกำลังอยู่ในกระบวนการทบทวนทางเทคนิคระหว่างปี 2569–2573 ซึ่งคณะกรรมการของ OECD จำนวน 25 คณะ จะประเมินว่ากฎหมาย นโยบาย และแนวปฏิบัติของประเทศสอดคล้องกับมาตรฐาน OECD หรือไม่ ซึ่งธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อมเป็นหนึ่งในประเด็นที่จะถูกตรวจสอบ และการประเมินของคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมจะไม่รับฟังเพียงคำประกาศความทะเยอทะยานของไทย แต่จะดูว่ากฎหมายในความเป็นจริงเขียนไว้อย่างไร และประชาชน โดยเฉพาะชุมชนที่ได้รับผลกระทบสามารถเข้าถึงข้อมูลได้จริงเพียงใด

การปล่อยให้ร่างกฎหมาย PRTR ตกไปเพราะปัญหาทางกระบวนการ ทั้งที่ไทยกำลังอยู่ระหว่างการประเมินเพื่อเข้า OECD จึงเป็นบาดแผลที่รัฐบาลสร้างขึ้นเองในการประเมินเชิงนโยบายที่สำคัญที่สุดครั้งหนึ่งของประเทศ นี่ไม่ใช่เวลาที่จะส่งสัญญาณไปยังคณะกรรมการ OECD ว่าประเทศไทยเคยมีร่างกฎหมายที่ผ่านความเห็นชอบเป็นเอกฉันท์—ผ่านการพิจารณาของคณะกรรมาธิการแล้ว—แต่สุดท้ายกลับหายไปเพียงเพราะไม่มีใครลงมือดำเนินการให้ทันเวลา

รัฐบาลใหม่ของไทยพูดเรื่องความโปร่งใส ความรับผิดชอบ และการพัฒนาที่ยั่งยืนอย่างไม่รู้จบ อีกทั้งวางความน่าเชื่อถือของประเทศในเวทีระหว่างประเทศไว้กับเป้าหมายการเข้าเป็นสมาชิก OECD ภายในปี 2573 แต่ความทะเยอทะยานทั้งสองเรื่องนี้ตั้งอยู่บนเงื่อนไขเดียวกันและหนึ่งในนั้นคือ เราต้องพิสูจน์ให้ได้ว่าธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อมของประเทศสอดคล้องกับมาตรฐานที่ประเทศสมาชิก OECD ทุกประเทศยึดถือ

บททดสอบไม่ได้อยู่ในสุนทรพจน์ ในคำแถลงนโยบายรัฐบาล หรือในข้อตกลงเบื้องต้นที่ยื่นต่อองค์การระหว่างประเทศ แต่อยู่ที่เงื่อนเวลากับการตัดสินใจเพียงครั้งเดียวของคณะรัฐมนตรีซึ่งจะเป็นได้ทั้งการรับรองสิทธิการรับรู้ของประชาชนเพื่อมีชีวิตในสิ่งแวดล้อมที่ดี…หรือถอยหลังลงคลอง