กนก จุลมนต์: กฎหมายล้มละลายต้องเป็นตาข่ายรองรับหลักการเริ่มต้นชีวิตใหม่ของลูกหนี้

กฎหมายล้มละลายของไทยมีทางเลือกอะไรให้กับลูกหนี้บ้าง คำตอบสำหรับลูกหนี้ที่เป็นนิติบุคคลคือ หากไม่เข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูหนี้สิน ก็ต้องเข้าสู่กระบวนการล้มละลาย ต่างจากลูกหนี้บุคคลธรรมดาที่ทำได้เพียงรอวันเวลาที่จะถูกยึดทรัพย์สิน หรือไม่ก็ถูกลงโทษผ่านการฟ้องศาลจนตกเป็นบุคคลล้มละลาย

คำตอบดังกล่าวทำให้เห็นว่ายังมีช่องว่างระหว่างนิติบุคคลกับบุคคลธรรมดาในกฎหมายไทยอยู่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายกระบวนการฟื้นฟูหนี้สินที่ช่วยเหลือแค่ลูกหนี้ที่เป็นนิติบุคคลเพียงเท่านั้น ส่วนลูกหนี้ที่เป็นบุคคลธรรมดากลายเป็นคนที่ถูกมองข้ามไป 

ในแง่นี้ การจะอุดช่องว่างได้กฏหมายจึงควรอนุญาตให้ทั้งนิติบุคคลและบุคคลธรรมดาสามารถเข้าสู่กระบวนการเจรจาและฟื้นฟูหนี้สินกับเจ้าหนี้ได้อย่างเท่าเทียมกัน เพื่อให้โอกาสสร้างชีวิตใหม่ ก่อนที่จะถูกตัดสินว่าเป็นบุคคลล้มละลาย ดังที่ ดร.กนก จุลมนต์ ผู้พิพากษาศาลชั้นต้นประจำกองผู้ช่วยผู้พิพากษาศาลฎีกา เรียกว่า ตาข่ายแห่งความปลอดภัยของสังคม (social safety net) หมายความว่า หากลูกหนี้หมดหนทางที่จะจัดการกับหนี้สินที่ล้นพ้นตัว กฎหมายล้มละลายจะต้องเข้ามามีบทบาทในการเป็นทางเลือกให้ลูกหนี้ได้พึ่งพิง มิใช่ปฏิบัติกับลูกหนี้ โดยเฉพาะลูกหนี้บุคคลธรรมดา ราวกับเป็นอาชญากรที่ต้องได้รับการลงโทษอย่างในปัจจุบัน

“บทบาทของกฎหมายล้มละลายจะต้องเข้ามาเป็นทางเลือกให้ลูกหนี้ได้พิจารณาว่าจะขอชำระหนี้บางส่วนด้วยการปรับโครงสร้างหนี้ แล้วถ้าไม่ยังไม่ไหว และไม่มีทางฟื้นฟูหนี้สินได้แล้ว ค่อยเข้าสู่กระบวนการล้มละลายซึ่งควรมีการพิจารณาในเรื่องของรายได้และทรัพย์สินต่างๆ ของลูกหนี้ก่อน เพราะถ้าไม่มีการเปิดทางเลือกทั้งหมดที่เป็นไปได้ ลูกหนี้ก็จะเคว้งคว้างหรือค้างอยู่ในระบบ ไม่สามารถหันหน้าไปพึ่งใครได้”

และเพื่อจะทำความเข้าใจอย่างครบถ้วน บทสนทนานี้จึงไม่ได้พูดถึงแค่เรื่องหลักการ แต่ยังคุยไปถึงพัฒนาการของกฎหมายล้มละลายตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบัน ทั้งยังมองถึงช่องโหว่ที่อาจเป็นปัญหาในอนาคตของร่างกฎหมายที่กำลังแก้ไขและผลักดันกันอยู่ เพื่อให้กฎหมายล้มละลายได้รับการพัฒนาไปอย่างสอดคล้องกับสภาพสังคมปัจจุบัน

กฎหมายล้มละลายคืออะไร มีที่มาที่ไปอย่างไร

พ.ร.บ.ล้มละลาย พ.ศ. 2483 บังคับใช้มานานกว่า 80 ปี และมีการแก้ไขเพิ่มเติมมาโดยตลอดตามสภาพสังคมและสภาพเศรษฐกิจของประเทศ ซึ่งบทบัญญัติดั้งเดิมจะมีเนื้อหาเฉพาะในส่วนของการดำเนินคดีล้มละลาย ไม่ว่าจะเป็นเรื่องหลักเกณฑ์ในการที่เจ้าหนี้จะยื่นฟ้องลูกหนี้ให้ล้มละลาย รวมถึงกระบวนการรวบรวมทรัพย์สินของลูกหนี้ เพื่อขายทอดตลาดและนำมาชำระหนี้ให้แก่เจ้าหนี้ทั้งหลาย 

จนเมื่อเกิดวิกฤติเศรษฐกิจในปี 2540 ทำให้มีการปฏิรูปตัวกฎหมายครั้งใหญ่ด้วยการเพิ่มเติมเนื้อหาในส่วนของกระบวนการฟื้นฟูกิจการ ในหมวด 3/1 โดยให้สิทธิแก่ลูกหนี้ที่เป็นบริษัทจำกัดและบริษัทมหาชนที่มีหนี้ไม่เกิน 10 ล้านบาท ในการฟื้นฟูกิจการตัวเอง โดยไม่ต้องถูกตัดสินว่าเป็นบุคคลล้มละลาย ต่อมาในปี 2559 จึงขยายสิทธิในการฟื้นฟูกิจการให้ครอบคลุมถึงลูกหนี้ที่เป็นธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อม หรือ SMEs ในหมวด 3/2 

แล้วข้อจำกัดของกฎหมายล้มละลายในปัจจุบันมีอะไรบ้าง

หากไล่เลียงในส่วนของกระบวนการล้มละลาย ในกฎหมายจะมีเฉพาะกรณีที่เจ้าหนี้เป็นฝ่ายเริ่มต้นคดียื่นคำฟ้องให้ลูกหนี้ล้มละลาย แต่ยังไม่เปิดช่องให้ลูกหนี้ยื่นคำร้องขอให้ตัวเองล้มละลายได้ รวมถึงยังไม่เปิดช่องให้ลูกหนี้ยื่นขอฟื้นฟูกิจการของตนเองได้ ดังนั้น ถ้าเปรียบเทียบกับหลักกฎหมายสากล เช่น กฎหมายของสหรัฐอเมริกาว่าด้วยการยื่นคำร้องล้มละลาย ลูกหนี้สามารถยื่นคำร้องขอให้ตัวเองล้มละลายได้ในหมวดที่ 7 และมีเรื่องการฟื้นฟูหนี้สินหรือการปรับโครงสร้างหนี้ของบุคคลธรรมดาในหมวดที่ 13 นอกจากนี้ สหราชอาณาจักร ออสเตรเลีย ก็มีบทบัญญัติในลักษณะเดียวกัน ที่เปิดโอกาสให้ลูกหนี้สามารถเป็นฝ่ายยื่นคำร้องได้ด้วยตนเอง ซึ่งไม่ต้องรอให้เจ้าหนี้ฟ้องก่อนแล้วค่อยยื่นคำขอประนอมหนี้เหมือนในระบบของไทยในปัจจุบันที่ยังมีข้อจำกัดอยู่

ในส่วนของข้อจำกัดในกระบวนการฟื้นฟูกิจการ หมวด 3/1 จุดแรกคือ กฎหมายเปิดช่องให้เฉพาะลูกหนี้ที่เป็นบริษัทจำกัด บริษัทมหาชนจำกัด และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนจำกัด ที่สามารถยื่นคำร้องขอให้ฟื้นฟูกิจการได้ ขณะที่หลักกฎหมายสากลในหลายๆ ประเทศจะเปิดโอกาสให้องค์กรธุรกิจทุกรูปแบบสามารถเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูกิจการได้

และแม้ว่าประเทศไทยจะมีการแก้ไขกฎหมายในปี 2559 โดยขยายขอบเขตการฟื้นฟูกิจการให้ครอบคลุม SMEs ในหมวด 3/2 แต่ก็ยังมีข้อจำกัดที่ตัวนิยามอีกเช่นกันว่า จะจำกัดเฉพาะลูกหนี้ SMEs ที่ได้ขึ้นทะเบียนกับหน่วยงานรัฐเท่านั้น โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ตรวจสอบได้ง่ายขึ้น แต่ข้อเท็จจริงคือ SMEs ส่วนใหญ่ไม่ได้ขึ้นทะเบียนกับหน่วยงานรัฐ ทำให้ไม่สามารถเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูกิจการตามเงื่อนไขนี้ได้ และกลายเป็นอุปสรรคสำคัญในการแก้ปัญหาหนี้สินของ SMEs

ประการต่อมา ในหมวด 3/2 ยังมีข้อจำกัดเรื่องมูลหนี้ขั้นต่ำไม่น้อยกว่า 2-3 ล้านบาท ขึ้นอยู่กับว่าเป็นบุคคลธรรมดา ห้างหุ้นส่วนจำกัด หรือบริษัทจำกัด ทว่าข้อมูลจากสำนักงานส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (สสว.) พบว่า 59 เปอร์เซ็นต์ของธุรกิจ SMEs ในประเทศไทย มีหนี้ไม่ถึง 1 ล้านบาท ด้วยเงื่อนไขของกฎหมายเช่นนี้จึงทำให้ SMEs ส่วนใหญ่ไม่สามารถเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูกิจการได้ 

นอกจากอุปสรรคเรื่องการฟื้นฟูหนี้สินของ SMEs แล้ว สำหรับบุคคลธรรมดาก็ยังเข้าไม่ถึงสิทธินี้ด้วยใช่ไหม

หากถามว่ากฎหมายของไทยเปิดช่องให้ฟื้นฟูหนี้สินสำหรับบุคคลธรรมดาด้วยความสมัครใจแล้วหรือไม่ ก็ต้องตอบว่าทั้งกฎหมายฉบับปัจจุบันและฉบับร่างแก้ไข ยังไม่ได้เปิดช่องให้มีการฟื้นฟูหนี้สินบุคคลธรรมดาที่ไม่ได้ประกอบธุรกิจ 

เนื่องจากหลักสากลของกฎหมายล้มละลายจะมีเป้าหมายที่เรียกว่า ‘social safety net’ (ตาข่ายแห่งความปลอดภัยของสังคม) ถ้าขยายความก็คือ กฎหมายล้มละลายหรือกฎหมายฟื้นฟูกิจการ จะต้องเป็น social safety net เพื่อรองรับผู้คนในสังคม 

แน่นอนว่าเมื่อมีหนี้ก็ต้องชำระหนี้ แต่หากเกิดปัญหาลูกหนี้ชำระหนี้ไม่ได้ก็จำเป็นที่ลูกหนี้กับเจ้าหนี้จะต้องมาพูดคุยกันถึงความเป็นไปได้ที่จะชำระหนี้ เพื่อให้ลูกหนี้ยังสามารถชำระหนี้ได้ เช่น อาจขยายเวลาชำระหนี้ ซึ่งเป็นรูปแบบหนึ่งของการปรับโครงสร้างหนี้ แต่หากว่าลูกหนี้สามารถชำระหนี้ได้เพียงบางส่วน กฎหมายล้มละลายก็จะมีกระบวนการในการให้ชำระหนี้เพียงบางส่วน ซึ่งถ้าที่ประชุมเจ้าหนี้ยอมรับ ศาลเห็นชอบ ก็ถือเป็นทางออกหนึ่งที่จะช่วยเหลือลูกหนี้ได้ แต่หากจนกระทั่งสุดท้ายเมื่อเจ้าหนี้ เจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้อง รวมถึงศาล พิจารณาแล้วว่าลูกหนี้รายนี้ไม่มีหนทางอื่นใด ก็จะต้องพิจารณาทางออกในเรื่องของการล้มละลาย ซึ่งผลของการล้มละลายที่เป็นประโยชน์ต่อลูกหนี้ หรือที่ระบบกฎหมายวางไว้ให้ก็คือ หลังจากกระบวนการล้มละลายสิ้นสุดลง ลูกหนี้จะต้องหลุดพ้นจากหนี้ทั้งหมดที่มีมาก่อนเข้าสู่กระบวนการล้มละลาย

นั่นจึงเป็นที่มาของหลักการเริ่มต้นชีวิตใหม่ หรือหลัก ‘fresh start’ แต่ก็ต้องทำความเข้าใจด้วยว่า ตามหลักสากลจะต้องไล่เลียงจากจุดแรกคือ เมื่อมีหนี้ก็ต้องชำระหนี้ ชำระหนี้ได้เท่าใดก็ต้องพยายามชำระหนี้ แต่ถ้าไม่ไหวก็จำเป็นต้องมีช่องทางให้ลูกหนี้หลุดพ้นเพื่อเริ่มต้นชีวิตใหม่ เพราะไม่มีประโยชน์อีกต่อไปที่จะค้นหาทรัพย์สินหรือคุมขังลูกหนี้ไว้ ในเมื่อการตรวจสอบของทุกฝ่ายเห็นตรงกันว่าลูกหนี้ไม่มีทรัพย์สินแล้ว ตรงนี้ก็คือหลักของการให้อภัย 

แนวคิดเช่นนี้เป็นแนวคิดของกระบวนการล้มละลายและการฟื้นฟูหนี้สินสมัยใหม่ที่มีงานวิจัยหลายๆ ส่วนระบุว่า การให้ลูกหนี้สมัครใจเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูหนี้สิน หรือแม้แต่เข้าสู่กระบวนการล้มละลาย สุดท้ายสังคมก็จะได้กิจการหรือบุคคลที่กลับมาเป็นฝ่ายผลิต เป็นผู้บริโภคอีกครั้ง เพราะฉะนั้นจึงขอยืนยันอีกครั้งว่า รูปแบบของการฟื้นฟูหนี้สินสำหรับบุคคลธรรมดาก็สามารถมีได้เช่นกัน

เข้าใจว่าหากบุคคลธรรมดาเข้าถึงสิทธิ์การฟื้นฟูหนี้สินหรือการล้มละลายได้  ทางเจ้าหนี้ก็มีข้อกังวลอยู่?

ทางฝั่งเจ้าหนี้อาจกลัวว่าลูกหนี้จะมาอาศัยช่องทางนี้เพื่อชำระหนี้แค่เพียงบางส่วนหรือไม่ชำระหนี้เลย ซึ่งประเด็นเรื่องการใช้กระบวนการกฎหมายในทางมิชอบ เป็นข้อกังวลของทุกๆ ประเทศ และเป็นเรื่องธรรมดาที่แต่ละประเทศจะต้องวางกรอบแนวทางว่าจะป้องกันเรื่องนี้ได้อย่างไร หลายฝ่ายอาจให้เหตุผลแต่เพียงว่ากลัวจะกระทบต่อวินัยทางการเงินของลูกหนี้ หรือที่เรียกว่า ‘ชักดาบ’ ‘ล้มบนฟูก’ เหล่านี้เป็นข้อกังวลที่เข้าใจได้ แต่การที่เราจะวางระบบกฎเกณฑ์ทางสังคม เราควรจะต้องพูดคุยกันด้วยข้อมูลวิจัย ว่าแท้จริงแล้วลูกหนี้มีพฤติกรรมอย่างนั้นจริงแค่ไหนเพียงใด มิเช่นนั้นก็จะเป็นเพียงข้อกล่าวอ้างลอยๆ ที่เป็นการตัดโอกาสของตัวลูกหนี้ที่พยายามจะหาทางออกจากวิกฤติด้านการเงินของตนเอง

ในแง่กระบวนการตรวจสอบ อย่างสหรัฐอเมริกาจะมีการตรวจสอบว่า ลูกหนี้มีรายได้ต่อเดือน ณ ขณะที่ยื่นคำร้องเป็นจำนวนเท่าไหร่ ด้วยความที่สหรัฐหรือประเทศต่างๆ มีการจัดเก็บข้อมูลด้านรายได้ ค่าครองชีพ อย่างเป็นระบบ ทำให้เขาสามารถประเมินความน่าเชื่อถือได้ หรือมีข้อมูลที่แม่นยำสูงว่าลูกหนี้คนนี้สามารถชำระหนี้ได้บางส่วน หรือไม่สามารถชำระหนี้ได้แล้ว 

ในประเทศไทย ระบบเหล่านี้มีการพัฒนาไปสู่ระบบออนไลน์ ซึ่งสามารถตรวจสอบได้ไม่ยาก ไม่เสียเวลา และค่าใช้จ่ายไม่สูงมากนัก ดังนั้นในประเด็นเรื่องข้อพึงระวังว่าจะเป็นช่องทางในการใช้กฎหมายโดยมิชอบนั้น เราสามารถใช้กระบวนการในการตรวจสอบรายได้และทรัพย์สินของลูกหนี้ได้ และเมื่อตรวจสอบแล้ว ทุกฝ่ายจะต้องยุติข้อสงสัย ตรงนี้จะเป็นจุดที่ทำให้กระบวนการฟื้นฟูหนี้สินของบุคคลธรรมดา หรือแม้กระทั่งกระบวนการล้มละลายที่เริ่มต้นด้วยความสมัครใจของบุคคลธรรมดา สามารถไปต่อได้ในประเทศไทย

ปัจจุบันกระบวนการตรวจสอบรายได้หรือสินทรัพย์ของลูกหนี้ของประเทศไทยสามารถเชื่อถือได้ไหม

เงื่อนไขของกฎหมายปัจจุบันทำให้เราเจอคดีล้มละลายมากกว่าคดีฟื้นฟูกิจการ เนื่องจากในคดีล้มละลายจะมีหลักเกณฑ์ให้เจ้าหนี้ยื่นฟ้องลูกหนี้เพื่อให้ล้มละลาย โดยจะต้องระบุในคำฟ้องว่าลูกหนี้มีหนี้สินล้นพ้นตัว คือลูกหนี้มีหนี้มากกว่าทรัพย์สิน และศาลจะให้เจ้าหนี้ทำการสืบทรัพย์ หรือสืบหาทรัพย์สินของลูกหนี้ ซึ่งส่วนใหญ่จะเป็นการสืบหาอสังหาริมทรัพย์จากข้อมูลของกรมที่ดิน ถ้าผลลัพธ์ออกมาว่าไม่พบ แบบนี้ก็ถือว่าเพียงพอแล้วที่จะครบข้อสันนิษฐานเบื้องต้นว่าลูกหนี้มีหนี้มากกว่าทรัพย์สิน หรือมีหนี้สินล้นพ้นตัว และเป็นหลักฐานชั้นต้นให้เจ้าหนี้ยื่นฟ้องได้ 

แต่หากลูกหนี้ต้องการชี้แจงว่ายังมีทรัพย์สินอื่นอีก ลูกหนี้ก็สามารถยื่นคำให้การที่จะปฏิเสธหรือให้ข้อมูลเพิ่มเติม ซึ่งสุดท้ายศาลก็จะชั่งน้ำหนักทั้งสองฝ่าย ว่าแท้จริงแล้วตัวลูกหนี้มีหนี้สินมากกว่าทรัพย์สินจริงหรือไม่ ถ้าไม่จริงก็ยกฟ้องไป อันนี้คือระบบที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

ในร่าง พ.ร.บ. ฉบับแก้ไขที่กำลังดำเนินการอยู่ เป็นไปได้ไหมว่าจะสามารถเดินไปสู่หลักการเริ่มต้นชีวิตใหม่

ในเรื่องหลักการเริ่มต้นชีวิตใหม่ จริงๆ แล้วมีการพูดถึงตั้งแต่ปี 2541 ในหมวด 3/1 ที่ลูกหนี้สามารถยื่นคำร้องขอฟื้นฟูกิจการได้ และสามารถตัดสินใจเริ่มต้นชีวิตใหม่ได้ด้วยตนเอง ตรงนี้ก็เป็นส่วนหนึ่งของหลัก fresh start 

หลังจากเริ่มต้นหลักการนี้ในปี 2541 เราได้เห็นพัฒนาการต่อเนื่องในปี 2547 ที่มีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายล้มละลายว่า ลูกหนี้ที่ถูกศาลตัดสินให้มีสถานะล้มละลาย เมื่อพ้นระยะ 3 ปี นับตั้งแต่วันที่ศาลพิพากษาให้ล้มละลาย ลูกหนี้ก็จะได้รับการปลดจากสถานะล้มละลาย ดังที่ปรากฏในมาตรา 81/1 ตรงนี้ก็ตอกย้ำกระบวนทัศน์ในกฎหมายล้มละลายว่ามีการเปลี่ยนแปลงมุมมองจากที่กฎหมายล้มละลายมีแนวคิดแบบกฎหมายอาญา จากที่มองว่าเป็นความผิดความร้ายแรงให้กลายมาเป็นเพียงเรื่องการผิดนัดชำระหนี้ ผิดสัญญาทางแพ่ง การที่จะลงโทษกักขังลูกหนี้ หรือนำลูกหนี้มาใช้แรงงาน เพื่อชำระหนี้ให้ครบถ้วน ก็เริ่มมีการเปลี่ยนแนวคิดมาเป็นการให้โอกาสเริ่มต้นชีวิตใหม่ ซึ่งตอนนั้นก็มีคำพูดที่ว่า ‘3 ปีปลดล้ม’ หมายความว่า ลูกหนี้ที่ถูกพิพากษาล้มละลายแล้ว อีก 3 ปี ก็จะได้รับการปลดจากสถานะล้มละลาย คือหลุดพ้นจากหนี้เดิม เพียงแต่เงื่อนไขของกฎหมายมีข้อจำกัดว่า ต้องรอให้เจ้าหนี้ยื่นฟ้องก่อน โดยที่ลูกหนี้ไม่สามารถกำหนดชะตาชีวิตใหม่ด้วยตนเอง เพราะฉะนั้นอาจจะเรียกได้ว่า หลักการเริ่มต้นชีวิตใหม่ในประเทศไทยยังต้องมีดอกจันอธิบายเพิ่มเติมอีก 

อีกประเด็นหนึ่งก็คือ สถิติปัญหาข้อพิพาทของคดีล้มละลายและฟื้นฟูกิจการในช่วงก่อนและหลังวิกฤติโควิด-19 โดยสถิติการฟ้องล้มละลายในปี 2562 เรามีอยู่ประมาณ 8,300 คดี พอถึงปี 2563 เรามีคดีฟ้องร้องล้มละลายใหม่ 9,100 คดี เมื่อบวกลบคูณหารแล้ว คดีล้มละลายมีการเพิ่มขึ้นประมาณ 9 เปอร์เซ็นต์ ในขณะที่คดีฟื้นฟูกิจการในปี 2562 มี 28 คดี ส่วนในปี 2563 มี 39 คดี จำนวนคดีที่เพิ่มขึ้นน่าตกใจเพราะเมื่อคิดเป็นเปอร์เซ็นต์แล้วสูงถึง 39 เปอร์เซ็นต์ แต่อยากจะเรียนเพิ่มเติมตรงนี้ว่า ลูกหนี้ที่เข้าสู่กระบวนการล้มละลายหรือการฟื้นฟูกิจการตามตัวเลขนี้เป็นเพียงส่วนน้อยมากๆ ของปัญหาที่เกิดขึ้น เนื่องจากการจะเริ่มต้นคดีได้ต้องมีเงื่อนไขเกี่ยวกับจำนวนหนี้ขั้นต่ำ โดยลูกหนี้บุคคลธรรมดาต้องมีหนี้ไม่น้อยกว่า 1 ล้าน ลูกหนี้นิติบุคคลต้องมีหนี้ไม่น้อยกว่า 2 ล้าน ในส่วนของการฟื้นฟูก็จะต้องมีหนี้ไม่น้อยกว่า 3 ล้าน หรือ 10 ล้าน แล้วแต่ประเภทลูกหนี้

ปัญหาที่เกิดขึ้นในช่วงโควิดที่ส่งผลกระทบต่อคนส่วนใหญ่ของประเทศก็คือลูกหนี้รายย่อยที่เป็นบุคคลธรรมดา ซึ่งกฎหมายล้มละลายฉบับปัจจุบันยังไม่เปิดทางเลือกให้แก่คนกลุ่มนี้ ดังนั้นจึงจำเป็นต้องแก้ไข พ.ร.บ. ฉบับนี้ ซึ่งจะต้องช่วยกันติดตามต่อไป

แสดงว่าตามสถิติข้อพิพาทต่างๆ ทั้งคดีล้มละลายหรือฟื้นฟูกิจการ สะท้อนให้เห็นว่าลูกหนี้รายย่อยและ SMEs ยังเข้าไม่ถึงกระบวนการทางกฎหมาย?

ตรงนี้เป็นปัญหาในเชิงข้อมูลของประเทศไทยที่สาธารณชนไม่สามารถเข้าถึงได้เช่นกัน ตั้งแต่ปี 2562 จนมาถึงปัจจุบัน เราจะเห็นบทบาทของธนาคารแห่งประเทศไทยที่ออกมาปรับปรุงหลักเกณฑ์ในการปรับโครงสร้างหนี้ มีโครงการที่เป็นประโยชน์มากมาย ซึ่งก็ช่วยเหลือลูกหนี้รายย่อยได้หลายส่วน แต่ถ้าเราพิจารณาจากตัวเลขผลสัมฤทธิ์ของแต่ละโครงการ กลับไม่มีข้อมูลที่สาธารณชนสามารถเข้าถึงได้ว่า แท้จริงแล้วลูกหนี้ที่ต้องการความช่วยเหลือทั้งหมดมีจำนวนเท่าไหร่ สามารถเข้าสู่กระบวนการปรับโครงสร้างหนี้นอกศาลเป็นจำนวนเท่าไหร่ ยังมีลูกหนี้กลุ่มใดที่ยังไม่ได้รับการช่วยเหลือ ตรงนี้ก็เป็นปัญหาของระบบข้อมูลเช่นกัน 

ในฐานะของนักวิชาการด้านกฎหมายล้มละลายก็อยากจะมีข้อมูลตรงนี้อยู่เหมือนกัน เพราะจากการคาดการณ์ ลูกหนี้ส่วนใหญ่ได้รับการช่วยเหลือจากการปรับโครงสร้างหนี้กับสถาบันการเงินต่างๆ และไม่ได้เข้ามาเป็นคดีที่ศาล แต่ในแง่ของการวิเคราะห์ก็ค่อนข้างลำบาก เพราะเราไม่รู้ว่ายังเหลือใครบ้าง จำนวนเท่าไหร่ ปัญหาของเขาคืออะไร เราจะช่วยเหลืออย่างไร 

ทางฝั่งเจ้าหนี้หรือสถาบันการเงินจะได้ประโยชน์จากกฎหมายฉบับใหม่นี้อย่างไรบ้าง

ในร่าง พ.ร.บ.ล้มละลาย ที่อยู่ระหว่างการพิจารณานี้ จะเป็นประโยชน์ต่อทั้งตัวลูกหนี้และเจ้าหนี้ โดยในร่างกฎหมายมีการแก้ไขว่า ไม่จำเป็นต้องเป็น SMEs เท่านั้นจึงจะเข้าสู่กระบวนการได้ ขอเพียงแค่เป็นลูกหนี้ที่มีลักษณะเป็นผู้ประกอบการก็สามารถเข้ามาสู่กระบวนการฟื้นฟูกิจการได้ ซึ่งในหมวด 3/2 เป็นการใช้กระบวนการที่สั้นกว่า เสียค่าใช้จ่ายน้อยกว่า และจะช่วยให้เจ้าหนี้ได้รับการชำระหนี้เร็วขึ้น ตรงนี้เป็นประโยชน์ที่เจ้าหนี้จะได้รับ 

นอกจากนี้ ในร่างกฎหมายหมวด 3/2 ยังมีการขยายจำนวนหนี้ขั้นต่ำจากเดิมกำหนดว่าต้องไม่ต่ำกว่า 2 ล้าน หรือ 3 ล้าน เปลี่ยนเป็นไม่เกิน 50 ล้าน ซึ่งเป็นการเปิดโอกาสให้ลูกหนี้ทั้งหมดที่มีหนี้ไม่เกิน 50 ล้าน เข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูได้และเป็นกระบวนการที่สั้นกว่า ผลคือเจ้าหนี้ได้รับการชำระหนี้คืนเร็วขึ้น 

ข้อดีที่สุดสำหรับการแก้ไขเพิ่มเติมฉบับนี้ก็คือ ไม่ว่าจะเป็นลูกหนี้ที่ประกอบธุรกิจขนาดใหญ่ หรือลูกหนี้ที่ประกอบกิจการขนาดกลาง ขนาดเล็ก ไปจนถึงขนาดจิ๋ว จะมีกระบวนการที่ให้ลูกหนี้กับเจ้าหนี้ได้พูดคุยกันเพื่อจัดทำแผนฟื้นฟูก่อนที่จะมายื่นคำร้อง คือที่ประชุมเจ้าหนี้ยอมรับเรียบร้อยแล้ว เมื่อมาถึงชั้นศาล ศาลก็จะสามารถสั่งพิจารณาเห็นชอบแผนไปพร้อมกันในคำสั่งเดียว ทำให้ร่นระยะเวลาไปได้ 8-12 เดือน

อย่างไรก็ตาม มีงานวิจัยในต่างประเทศพบว่า คดีฟื้นฟูกิจการที่จะประสบความสำเร็จได้คือ ต้องเป็นคดีที่ลูกหนี้และเจ้าหนี้ยินยอมพร้อมใจกัน เรียกว่าเป็นคดี consent case แต่ถ้าเป็นคดีที่ทะเลาะกันมา เรียกว่า contested case แบบนี้ไม่รอด ไม่รอดทั้งลูกหนี้และเจ้าหนี้ ดังนั้นไม่ว่ากฎหมายจะแก้ไขอย่างไรก็ตาม แต่การสมัครใจของทั้งสองฝ่ายด้วยการยืนอยู่บนข้อมูลพื้นฐานจากการสำรวจทรัพย์สินของลูกหนี้ที่มีอยู่ และความสามารถในการชำระหนี้ที่แท้จริงของลูกหนี้ จะเป็นกุญแจสำคัญในการฟื้นฟูกิจการหรือปรับโครงสร้างหนี้ได้สำเร็จ 

มีข้อกังวลอีกประการคือ การจัดทำแผนฟื้นฟูกิจการของลูกหนี้กับการประชุมเจ้าหนี้ ถือเป็นเรื่องยากที่ตัวลูกหนี้จะสามารถดำเนินการเองได้ จุดนี้จะแก้ไขอย่างไรได้บ้าง

ตรงนี้ถือเป็นหัวใจสำคัญเช่นกัน โดยผู้ยกร่างกฎหมายยังวางข้อสันนิษฐานไว้ว่า ในการฟื้นฟูกิจการนั้นลูกหนี้จะต้องสามารถจัดทำแผนฟื้นฟูได้ด้วยตนเอง ซึ่งจากการพูดคุยกับภาคเอกชนต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นจากสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย หรือตัวธนาคารไทย สภาหอการค้าไทย เราพบว่ายังมีอุปสรรคอยู่ในการที่ลูกหนี้จะสามารถจัดทำแผนฟื้นฟูได้ด้วยตนเอง ดังนั้นจึงอาจจำเป็นที่จะต้องมีองค์กรหรือหน่วยงานกลางเข้ามาเป็นผู้จัดทำแผนให้กับลูกหนี้ เพราะต้องยอมรับว่าผู้จัดทำแผนฟื้นฟูกิจการจะคิดค่าใช้จ่ายค่อนข้างสูง และอาจไม่เหมาะสำหรับการจัดทำแผนให้กับลูกหนี้ SMEs ซึ่งมีมูลหนี้ไม่มากนัก และที่สำคัญก็คืออาจจะไม่ได้มีเงินสดมากพอในการที่จะจ้างผู้จัดทำแผนมืออาชีพ 

พ.ร.บ.ล้มละลาย มีช่องโหว่ตรงไหนอีกบ้างที่ควรแก้ไขเพิ่มเติม

ในส่วนที่สำคัญๆ คือ บุคคลธรรมดาควรมีสิทธิที่จะยื่นฟื้นฟูหนี้สินได้ด้วย ไม่ว่าจะเป็นลูกหนี้ที่เกิดจากการดำเนินธุรกิจหรือลูกหนี้ที่เป็นผู้บริโภค ก็ควรเปิดประตูให้กับลูกหนี้เหล่านี้เข้าสู่การฟื้นฟูหนี้สินได้ด้วย 

ประเด็นที่สองคือ การกำหนดเงื่อนไขมูลหนี้ขั้นต่ำ ในเมื่อเรามีข้อมูลที่เก็บเป็นระบบโดยสำนักงานส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมว่า SMEs ของประเทศไทยมีหนี้ไม่ถึง 1 ล้านบาท ทำไมร่างกฎหมายฉบับนี้ยังไปกำหนดเงื่อนไขว่าต้องมีหนี้ไม่น้อยกว่า 2 ล้าน และ 3 ล้าน ซึ่งหากผ่านเป็นกฎหมายออกมา ก็จะช่วยเหลือลูกหนี้ที่ประกอบธุรกิจได้เพียงส่วนน้อยเท่านั้นเอง 

ประเด็นที่สาม เรื่องการพักชำระหนี้ ซึ่งสภาวะการพักชำระหนี้จะต้องมีผลทันทีตั้งแต่วันที่ศาลรับคำร้องเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟู โดยมีกลไกทางกฎหมายคุ้มครองไม่ให้เจ้าหนี้เข้ามายึดอายัดทรัพย์สินของลูกหนี้ได้ เมื่อเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟู ก็เป็นการให้โอกาส ให้เวลา ให้พื้นที่หายใจแก่ลูกหนี้ในการคิดหาทางออก

ในส่วนสุดท้ายคือ หากกระบวนการฟื้นฟูไม่สำเร็จตามแผน ในกฎหมายปัจจุบันมีหลักการว่าแม้ไม่สำเร็จก็เพียงแค่ยกเลิกกระบวนการฟื้นฟู โดยไม่เลี้ยวเข้าไปกระบวนการล้มละลาย ในแง่นี้มองเผินๆ อาจดูดี เหมือนให้โอกาสลูกหนี้ไปพูดคุยกับเจ้าหนี้อีกที คือกลับไปชำระหนี้ตามที่คั่งค้างอยู่ แต่หากมองอีกแง่หนึ่ง การที่ลูกหนี้ได้พยายามประกอบธุรกิจและทยอยชำระหนี้คืนในช่วง 3 ปี แล้วไม่ไหว แท้จริงแล้วก็ต้องยอมรับความจริงว่า หากหลุดจากกระบวนการฟื้นฟูไปแล้วก็คงไม่สามารถชำระหนี้ได้อยู่ดี ดังนั้นจึงควรนำลูกหนี้กลุ่มนี้เข้าสู่กระบวนการล้มละลายเพื่อจะได้ตัดเป็นหนี้สูญของฝั่งเจ้าหนี้ ส่วนลูกหนี้ก็จะได้เลิกบริษัท เลิกเป็นนิติบุคคล แล้วไปจดทะเบียนเริ่มต้นทำธุรกิจใหม่ก็ว่ากันไป 

หากร่าง พ.ร.บ. ฉบับแก้ไขมีผลบังคับใช้ จะมีผลกระทบต่อเสถียรภาพและการเติบโตทางเศรษฐกิจหรือไม่

ในประเด็นความกังวลเรื่องหนี้เสีย หรือ NPL ว่าจะเพิ่มขึ้นหรือไม่นั้น ปัจจุบันยังไม่มีงานวิจัยจากประเทศใดเท่าที่ผมได้ศึกษามาที่สามารถระบุถึงความสัมพันธ์นี้ได้โดยตรง เพียงแต่ว่ามีการทดลองใช้กฎหมาย โดยมีความกังวลว่ากฎหมายนี้อาจจะก่อให้เกิดหนี้ NPL เพิ่มขึ้น ดังนั้นจึงมีบทเฉพาะกาลให้ทดลองใช้ 3 ปี 5 ปี จากนั้นจึงประเมินอีกครั้งว่า ตัวเลข NPL เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญจากกฎหมายฉบับนี้หรือไม่ ซึ่งหาก NPL เพิ่มขึ้นจริง ในบทเฉพาะกาลก็จะมีข้อกำหนดให้ยกเลิกกฎหมายฉบับนั้นเสีย แต่ถ้า NPL ไม่ได้เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญก็สามารถใช้กฎหมายนี้ต่อไปได้ คือไม่สามารถที่จะคาดการณ์ได้ล่วงหน้า แต่สามารถที่จะทดลองอย่างระมัดระวัง โดยใช้บทเฉพาะกาลในเรื่องการมีผลใช้บังคับของกฎหมายฉบับนี้ได้ 

ในท้ายที่สุดเรื่องผลกระทบจากกฎหมายล้มละลายต่อเสถียรภาพและการเติบโตของเศรษฐกิจ ต้องเรียนว่ากฎหมายล้มละลายเป็นกฎหมายที่เข้ามาในตอนท้าย คนล้มละลายเพราะคนมีหนี้ คนมีหนี้เพราะคนไปกู้ คนไปกู้เพราะมีความจำเป็นที่จะต้องใช้เงินในการดำรงชีวิตหรือประกอบธุรกิจ ดังนั้นระบบนิเวศในการจัดการปัญหานี้สินนั้นต้องเริ่มต้นตั้งแต่เรื่องการให้สินเชื่อ หากระบบการให้สินเชื่อเข้มแข็งก็จะช่วยลดอัตราการผิดนัดได้ 

ประการต่อมา ระบบการปรับโครงสร้างหนี้ที่เป็นกระบวนการนอกศาล ต้องมีทางเลือกในการปรับโครงสร้างหนี้ที่หลากหลายและตอบโจทย์แก่ลูกหนี้ทุกรูปแบบ ก่อนที่สุดท้ายจะเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูหรือล้มละลายที่เปิดโอกาสให้กับลูกหนี้ทั้งบุคคลธรรมดา นิติบุคคล และกิจการขนาดใหญ่ ให้สามารถมีทางเลือกเพื่อแก้ไขพลิกฟื้นกิจการและเริ่มต้นชีวิตใหม่ไปด้วยกัน 

ด้วยระบบนิเวศที่มีครบทั้ง 3 ส่วน ตั้งแต่กระบวนการให้สินเชื่อ กระบวนการปรับโครงสร้างหนี้นอกศาล และกระบวนการฟื้นฟูกิจการและล้มละลายที่เปิดโอกาสให้ลูกหนี้ทุกกลุ่มเข้าถึงได้ ทั้ง 3 องค์ประกอบนี้จะเป็นจุดที่ทำให้เกิดเสถียรภาพในระบบเศรษฐกิจของประเทศไทย ซึ่งจะทำให้ประเทศไทยเดินหน้าต่อไปได้

การจัดการหนี้ที่เป็นธรรมกับการเงินที่เป็นธรรมจะสามารถเดินไปด้วยกันได้ไหม 

ประเด็นเรื่องหนี้ที่เป็นธรรมหรือการเงินที่เป็นธรรมต้องพิจารณาตั้งแต่ต้นทางของการเป็นหนี้ว่า หนี้ในระบบเกิดจากความประสงค์ที่ลูกหนี้แจ้งไว้แก่เจ้าหนี้ ซึ่ง 99 เปอร์เซ็นต์ ก็คือสถาบันการเงิน การที่สถาบันการเงินจะให้สินเชื่อหรือให้กู้ได้ต้องผ่านการตรวจสอบเรื่องความสามารถในการชำระคืนหนี้ของตัวลูกหนี้แล้ว เมื่อลูกหนี้ได้รับสินเชื่อไป ก็จะเกิดประโยชน์ต่อเจ้าหนี้หรือสถาบันการเงินที่ได้ดอกเบี้ยเป็นการตอบแทนความเสี่ยงที่มีการคำนวณไว้แล้ว แต่พอลูกหนี้ผิดนัดเท่านั้นแหละ มุมมองของเจ้าหนี้กลับมองด้วยสายตาและด้วยความรู้สึกที่เปลี่ยนไปจากวันที่ลูกหนี้ไปขอสินเชื่อ 

ดังนั้นในแง่ของหนี้ที่เป็นธรรม จำเป็นที่จะต้องพูดคุยกันว่าสาเหตุที่ผิดนัดเกิดจากอะไร ซึ่งผมมองว่าเหตุที่ลูกหนี้ผิดนัดเกิดจากเหตุปัจจัยภายนอกที่ควบคุมไม่ได้ ผมยังเชื่อว่าคนส่วนใหญ่มีหนี้ก็อยากชำระหนี้ สังคมก็ต้องเป็นอย่างนั้น มีหนี้ก็ต้องชำระหนี้ สิ่งที่สังคมไทยยังขาดก็คือ มุมมองที่ว่าเมื่อลูกหนี้ผิดนัดแล้ว ทำไมเราไปบอกว่าเขาทุจริต ทำไมเราไปมองว่าเขาชักดาบ ทำไมเราไปมองว่าเขาจะซุกซ่อนทรัพย์สิน ทั้งที่ตัวเจ้าหนี้ได้ตรวจสอบแล้วตอนที่ให้สินเชื่อ ว่าลูกหนี้มีทรัพย์สินเท่าไหร่ มีรายได้เท่าไหร่ มีความสามารถในการชำระหนี้คืนแค่ไหน 

ถ้าเรากลับไปมองที่จุดเริ่มต้นของปัญหาลูกหนี้ เราก็ต้องมาช่วยกันหาทางออกด้วยการปรับโครงสร้างหนี้ตามความสามารถที่เป็นอยู่ของลูกหนี้ในปัจจุบัน เพื่อจะได้ไม่ต้องมีใครติดค้างอยู่ในระบบที่ไม่สามารถหาทางออกได้ ฉะนั้น มุมมองในการอยู่ร่วมกันของสังคมจึงเป็นสิ่งสำคัญ และสิ่งนี้จะเป็นแนวคิดพื้นฐานในการตัดสินใจแก้ไขกฎหมายหรือออกกฎเกณฑ์การปรับโครงสร้างหนี้ เช่นเดียวกัน ตัวลูกหนี้เองก็ต้องแสดงถึงความน่าเชื่อถือ แสดงข้อมูลทรัพย์สินและรายได้อย่างเปิดเผยและถูกต้อง เพื่อให้เกิดระบบการเงินที่เป็นธรรมทั้งต่อเจ้าหนี้และตัวลูกหนี้เอง