เขื่อนกับความรับผิดชอบของธนาคารไทย : กรณีศึกษาจากเขื่อนไซยะบุรี

ทำไมการใช้บริการธนาคารของเรา ถึงไปเกี่ยวข้องกับความมั่นคงทางอาหาร ความหลากหลายทางชีวภาพของพันธุ์ปลา รวมไปถึงชีวิตความเป็นอยู่ของพี่น้องริมแม่น้ำ

นั่นก็เพราะสิ่งก่อสร้างขนาดใหญ่อย่างเขื่อน ต้องใช้เงินลงทุนมหาศาล และแหล่งเงินทุนนั้นก็คือธนาคาร

ถ้าเรายอมให้ธนาคาร นำเงินในบัญชีไปปล่อยกู้สร้างเขื่อนที่ละเลยผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและระบบนิเวศ อาจส่งผลกระทบทำให้ปลาสูญพันธุ์ ชาวประมงริมแม่น้ำขาดรายได้ และต้องเปลี่ยนวิถีชีวิตไปทำอย่างอื่น ซึ่งอาจส่งผลมาถึงธนาคารที่เราฝากเงินไว้ในท้ายที่สุด

ปลายเดือนตุลาคมที่ผ่านมา เขื่อนไซยะบุรี ที่ก่อสร้างท่ามกลางเสียงคัดค้านของผู้เชี่ยวชาญและภาคประชาสังคมมาตั้งแต่เริ่มต้น เปิดทำการขายไฟฟ้าอย่างเป็นทางการ โดยมีธนาคารไทย 6 แห่งเข้าไปเกี่ยวข้อง

Fair Finance Thailand อยากชวนไปดูว่า ธนาคารควรรับผิดชอบ และกำหนดแนวทางดำเนินงานอย่างไรเพื่อป้องกันผลกระทบจากการสร้างเขื่อน

การสร้างเขื่อนขนาดใหญ่มีความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมและสังคมสูง โดยเฉพาะเขื่อนที่กั้นลำน้ำซึ่งเป็นสมบัติของสาธารณะ โดยเฉพาะแม่น้ำโขงเป็นแม่น้ำสำคัญ มีหลากหลายทางชีวิตภาพสูง เป็นรองเพียงแม่น้ำอเมซอน (https://www.wwf.org.uk/where-we-work/places/mekong)
ที่เป็นแหล่งที่อยู่ปลาสำคัญทางเศรษฐกิจมากกว่า 50 ชนิด มีมูลค่าการทำประมงต่อปีอยู่ที่ 127,000 – 231,000 ล้านบาท (https://bit.ly/2sfqxBh) และเป็นแหล่งอาหารสำคัญของประชาชนตามลุ่มแม่น้ำ

เขื่อนไซยะบุรีเป็นเขื่อนแห่งแรกที่กั้นแม่น้ำสายหลักในลุ่มแม่น้ำโขงตอนล่าง มีแนวโน้มืั้จะสร้างผลกระทบดังต่อไปนี้
เขื่อนทำลายประชากรสัตว์น้ำที่อพยพในแม่น้ำโขงเพื่อวางไข่ - แม้เขื่อนมีการปรับปรุงโครงสร้าง มีทางผ่านปลา แต่ยังไม่มีงานศึกษาที่ชี้ว่าเทคโนโลยีดังกล่าวเหมาะสมกับแม่น้ำโขง ทำให้ประชากรปลาลดลง และนำไปสู่การสูญพันธุ์ (https://bit.ly/35sdYB4)

เขื่อนดักจับตะกอนไม่ให้ไหลลงด้านท้ายน้ำ - การติดตั้งประตูน้ำเขื่อนทำให้ตะกอนดินไม่สามารถลงไปท้ายเขื่อน ส่งผลกระทบหนักต่อภาคเกษตรและการกัดเซาะรุนแรงบริเวณปากแม่น้ำในเวียดนาม (https://bit.ly/35sdYB4)
เกิดการเปลี่ยนแปลงของระดับน้ำในแม่น้ำ กระทบต่อระบบนิเวศใต้น้ำ การสัญจรทางน้ำ และภาคเกษตร - แม้เขื่อนไซยะบุรีจะบริหารปริมาณน้ำในเขื่อนด้วยระบบ run of the river หรือควบคุมน้ำไหลออกเท่ากับปริมาณน้ำที่ไหลเข้าเขื่อน แต่ปัจจุบันยังไม่มีการเปิดเผยข้อมูลการจัดการน้ำ และปรากฏการณ์น้ำแห้งขอดหลังวันเปิดทดลองปั่นไฟ (https://reut.rs/35nExHq) แสดงให้เห็นว่าเขื่อนส่งผลกระทบต่อการเปลี่ยนแปลงระดับน้ำจริง

จะเห็นว่าแม้เขื่อนจะตั้งในประเทศหนึ่ง สร้างผลกระทบรุนแรงต่อสิ่งแวดล้อม วิถีชีวิตไกลข้ามพรมแดน

เขื่อนไซยะบุรีได้รับการสนับสนุนเงินทุนจากธนาคารไทย 6 ได้แก่ธนาคารกรุงเทพ ธนาคารไทยพาณิชย์ ธนาคารกรุงไทย ธนาคารกสิกรไทย ธนาคารทิสโก้ และธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย

คำถามสำคัญคือ ธนาคารไทยทั้ง 6 แห่งในฐานะเจ้าหนี้ มีส่วนเกี่ยวข้องกับผลกระทบที่เกิดขึ้นหรือไม่?

แน่นอนว่ามี เพราะธนาคารเป็นส่วนสำคัญที่สนับสนุนให้โครงการเกิดขึ้น (อ่านเพิ่มเติม: ธนาคารปล่อยกู้ให้ใคร แล้วเกี่ยวอะไรกับเรา ? https://bit.ly/2rUp2bo)

ถึงกระนั้น จากการประเมินของ Fair Finance Thailand เมื่อปี 2561 พบว่า คะแนนในหมวดธรรมชาติ ที่มุ่งเน้นให้ธนาคารมีนโยบายสินเชื่อเกี่ยวกับอุตสาหกรรมที่สุ่มเสี่ยงต่อการสร้างผลกระทบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม เช่น การลงทุนในพื้นที่ที่มีคุณค่าด้านการอนุรักษ์สูง (High Conservation Value Area) และการค้าพืชและสัตว์ใกล้สูญพันธุ์ที่อยู่ในรายการแนบท้ายอนุสัญญาไซเตส (CITES) เป็นหมวดที่ไม่มีธนาคารใดได้คะแนน (https://fairfinancethailand.org/bank-guide/topics/nature/)

รวมถึงในหมวดสิทธิมนุษยชนที่คาดหวังให้ธนาคารมีนโยบายด้านสิทธิมนุษยชนตามหลักการชี้แนะว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชนขององค์การสหประชาชาติ และมีกลไกติดตามตรวจสอบให้ลูกหนี้ธุรกิจของธนาคารให้ปฏิบัติตามหลักการชี้แนะ มีธนาคารเพียง 2 แห่งที่ได้คะแนน ทั้งสองธนาคารมีคะแนนเฉลี่ยเพียง 7.69% ในหมวดสิทธิมนุษยชน (https://fairfinancethailand.org/bank-guide/topics/human-rights/#content)

ความจริงแล้ว ความเสี่ยงจากการสร้างเขื่อนทั้งหมดที่กล่าวมา เป็นความเสี่ยงของธนาคารเจ้าหนี้เช่นกัน อาทิ

ความเสี่ยงที่ประชากรปลาอพยพจะลดลงทำให้บริษัทเจ้าของโครงการเขื่อนไซยะบุรี ต้องลงทุนเพิ่ม เพื่อศึกษาผลกระทบต่อปลาแม่น้ำโขงและการปรับปรุงแบบก่อสร้างเพื่อเพิ่มทางผ่านปลา
อาจมีค่าใช้จ่ายในการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบในพื้นที่ท้ายเขื่อนข้ามพรมแดน
ตามข้อตกลงว่าด้วยความร่วมมือเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืนของแม่น้ำโขง ข้อ 7 ระบุว่า เขื่อนสามารถถูกระงับการก่อสร้าง หากประเทศท้ายน้ำ มีหลักฐานว่าเขื่อนดังกล่าวก่อให้เกิดความเสียหายอย่างเป็นรูปธรรม (http://www.mrcmekong.org/assets/Publications/agreements/95-agreement.pdf)

ทั้งหมดล้วนเป็นความเสี่ยงและก่อให้เกิดค่าใช้จ่ายจำนวนไม่น้อยต่อบริษัท และแน่นอนว่าจะส่งผลต่อความสามารถในการชำระหนี้ของลูกหนี้ธนาคาร ยังไม่นับการผลกระทบต่อภาพลักษณ์และชื่อเสียงของธนาคารที่อาจเกิดขึ้นตามมา

ดังนั้นธนาคารที่มีความรับผิดชอบ จะต้องมีนโยบายเพื่อจัดการความเสี่ยงจากการให้การสนับสนุนทางการเงินในเขื่อน

ในอุตสาหกรรมเขื่อน ธนาคารไทย ทำอะไรได้บ้าง

เขื่อนส่งผลกระทบอย่างมากมายตามที่กล่าวไป ดังนั้นกระบวนการสร้างเขื่อนและการศึกษาผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและชุมชน ควรเป็นไปอย่างโปร่งใส

ธนาคารในฐานะเจ้าหนี้ มีอำนาจบังคับให้บริษัทผู้สร้างเปิดเผยผลการศึกษาผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดน จะต้องเปิดเผยข้อมูลดังต่อไปนี้ มิเช่นนั้น ธนาคารจะไม่สามารถตรวจสอบผลกระทบที่แท้จริงได้
- เปิดเผยข้อมูลกรณีฐานก่อนเริ่มโครงการ
- เปิดเผยรายงานการศึกษาผลกระทบจากโครงการและวิธีการแก้ไข
- เปิดเผยข้อมูลผลกระทบที่เกิดขึ้นจริงที่ปัจจุบัน

ในกรณีเขื่อนไซยะบุรี เนื่องจากเขื่อนสร้างเสร็จเรียบร้อย แนวร่วมการเงินที่เป็นธรรมประเทศไทยเรียกร้องให้ธนาคารเร่งรัดให้บริษัท ไซยะบุรี พาวเวอร์ จำกัด เปิดเผยข้อมูลสำคัญดังต่อไปนี้ต่อสาธารณะ
ข้อมูลปลาผ่านทางปลาผ่านของบริษัท (ชนิดพันธุ์ จำนวน) ตั้งแต่เดือนเมษายน 2562 ถึงปัจจุบัน
ข้อมูลการเปลี่ยนแปลงของระดับน้ำเหนือเขื่อนและใต้เขื่อน ตั้งแต่เดือนเมษายน 2562 ถึงปัจจุบัน เนื่องจากบริษัทได้เริ่มขายไฟฟ้าให้แก่การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยอย่างไม่เป็นทางการในเดือนเมษายน 2562 ที่ผ่านมา
(อ่านเพิ่มเติม: https://fairfinancethailand.org/news/2019/fair-finance-thailand-statement-on-the-responsibility-of-bank-for-xayaburi-hydropower-plant-project/

การสร้างเขื่อนขนาดใหญ่ มีความเสี่ยงที่จะละเมิดสิทธิมนุษยชนสูง ทั้งจากการบังคับย้ายถิ่นที่อยู่ของคนในพื้นที่ ผลกระทบของเขื่อนต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพชีวิตความเป็นอยู่ โดยเขื่อนขนาดใหญ่ทั่วโลกได้บีบให้คนต้องย้ายออกจากถิ่นที่อยู่เดิมไปแล้วกว่า 40 - 80 ล้านคน

ในฐานะที่ธนาคารไม่ใช่ผู้ละเมิดสิทธิมนุษยชนโดยตรง ธนาคารสามารถบังคับให้ลูกหนี้ปฏิบัติตามหลักสิทธิมนุษยชนที่เป็นสากลได้ โดยการรับหลักการชี้แนะเรื่องธุรกิจกับสิทธิมนุษยชนขององค์การสหประชาชาติ (United Nations Guiding Principles on Business and Human Rights: UNGP)

หลักการดังกล่าวมีสาระสำคัญที่ว่า ธนาคารจะต้องวางมาตรการที่จะแสดงให้เห็นว่าเคารพในสิทธิมนุษยชนตลอดห่วงโซ่อุปทาน รวมถึงการมีกลไกรับเรื่องร้องเรียน และกลไกเยียวยาที่เหมาะสม ซึ่งจะส่งผลให้ บริษัทที่ก่อสร้างเขื่อน ในฐานะลูกหนี้ของธนาคาร จะต้องปฏิบัติตามหลักการดังกล่าว

นอกจากนี้ เมื่อมีผลกระทบทางลบเกิดขึ้น ธนาคารจะต้องมีบทบาทสำคัญในการกวดขันให้ลูกหนี้ดำเนินมาตรการเยียวยาผู้ประสบภัย รวมทั้งแจ้งให้ลูกหนี้เตรียมแผนลดผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมอื่นๆ ที่อาจเกิดขึ้นอีกในอนาคต

(อ่านเพิ่มเติม: https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Business/InterpretationGuidingPrinciples.pdf)

เพื่อลดความเสี่ยงจากผลกระทบการสร้างเขื่อนในอนาคต ธนาคารควรกำหนดนโยบายในการปล่อยสินเชื่อสร้างเขื่อน โดยใช้มาตรฐานระดับสากลมาเป็นหลักเกณฑ์ เพื่อลดความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อม เช่น

1) ปฏิบัติตามกรอบของคณะกรรมการโลกด้านเขื่อน (World Commission on Dams: WCD)

2) ทำตามการประเมินความยั่งยืนโครงการไฟฟ้าพลังน้ำของสมาคมไฟฟ้าพลังน้ำระหว่างประเทศ (The Hydropower Sustainability Assessment Protocol: HSAP)

3) ทำตามแนวทางปฏิบัติที่ดีของบรรษัทเงินทุนระหว่างประเทศ (International Finance Corporation: IFC) เกี่ยวกับแนวทางด้านสิ่งแวดล้อมสุขภาพและความปลอดภัยสำหรับโครงการไฟฟ้าพลังน้ำ

และทุกครั้งที่พิจารณาปล่อยสินเชื่อเขื่อน ต้องมองผลกระทบอย่างรอบด้าน ไม่ใช่เพียงกฎหมายหรือผลตอบแทน แต่ยังรวมถึงความคุ้มค่าในการสร้าง การแบ่งปันแหล่งน้ำ ความหลากหลายทางชีวภาพ ชุมชน เป็นต้น

ตัวอย่างเช่น ข้อเสนอแนะของคณะกรรมการเขื่อนโลก ที่มีหลักการสำคัญ 7 ข้อ สำหรับพิจารณา (หน้าที่ 213: https://bit.ly/2QNyHuN) ได้แก่

1) ต้องได้รับการยินยอมจากผู้ที่จะได้รับผลกระทบ ที่ต้องได้รับข้อมูลโครงการล่วงหน้าเพื่อประกอบการตัดสินใจ (Free, Prior and Informed Consent: FPIC)

2) ประเมินทางเลือกต่าง ๆ อย่างรอบด้าน ก่อนตัดสินใจ

3) จัดการเขื่อนเดิมให้ดีก่อน

4) อุ้มชูสายน้ำและวิถีชีวิต โดยประเมินทางเลือกต่างๆ โดยหลีกเลี่ยงผลกระทบ ลดและบรรเทาผลกระทบต่อแม่น้ำ

5) ยอมรับสิทธิและการแบ่งปันผลประโยชน์ โดยผู้ที่ได้รับผลกระทบทางลบ ควรเป็นกลุ่มแรกที่ได้ประโยชน์ก่อน และต้องมีสิทธิในการเจรจาต่อรอง

6) มีหลักประกันว่าจะทำตาม กล่าวคือ มีหลักเกณฑ์และหลักปฏิบัติที่ชัดเจนที่ต้องปฏิบัติตาม มีแรงจูงใจและบทลงโทษสำหรับการไม่ปฏิบัติตาม

7) แบ่งปันแม่น้ำเพื่อสันติภาพ การพัฒนา และความมั่นคง สำหรับกรณีแม่น้ำที่ไหลผ่านหลายรัฐหรือหลายประเทศ

นอกจากนั้น ธนาคารควรศึกษาผลกระทบจากคณะกรรมการอิสระ และหากเป็นไปได้ควรไปสำรวจพื้นที่สร้างเขื่อน ทั้งหมดนี้เพื่อลดความเสี่ยงด้านผลกระทบให้น้อยที่สุด

เนื่องจากเล็งเห็นความเสี่ยง ข้อขัดแย้ง และผลกระทบมากมายจากเขื่อนไซยะบุรีแล้ว และการศึกษาจาก World Commission on Dam ยังระบุว่า “ในบรรดาเทคโนโลยีการผลิตกระแสไฟฟ้าถือเป็น ‘พลังงานทดแทน’ เขื่อนขนาดใหญ่เป็นข้อถกเถียงกันมากที่สุด” เพราะ ส่งผลกระทบรุนแรงต่อสิ่งแวดล้อม ระบบนิเวศ และความเป็นอยู่ของคนมหาศาล และไม่อาจฟื้นฟูให้หวนกลับมาดีดังเดิม

ธนาคารจึงควรประกาศไม่ให้การสนับสนุนทางการเงินใดๆ แก่โครงการผลิตไฟฟ้าพลังน้ำที่สร้างในแม่น้ำโขงสายหลัก (mainstem) อีกในอนาคต เช่น เขื่อนหลวงพระบาง ที่อยู่ในช่วงการปรึกษาหารือ และมีแผนก่อสร้างในอนาคตอันใกล้

เพื่อสุดท้ายแล้วโครงการที่ธนาคารให้สินเชื่อ จะได้สร้างประโยชน์ที่แท้จริง โดยมีผลกระทบต่อทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องน้อยที่สุด