9 ปี ของการต่อสู้: การเคลื่อนไหวของประชาชนและภาคประชาสังคม ต่อโครงการผลิตไฟฟ้าพลังน้ำปากแบง

เขื่อนปากแบงเป็นโครงการผลิตไฟฟ้าพลังน้ำขนาดใหญ่บนแม่น้ำโขงตอนบน มีกำลังการผลิตที่ 912 เมกะวัตต์ และมีเป้าหมายส่งออกไฟฟ้าเกือบทั้งหมดมายังประเทศไทย โครงการดังกล่าวพัฒนาภายใต้การร่วมทุน (joint venture) ในสัดส่วน 51:49 ระหว่าง บริษัท ไชน่า ต้าถัง โอเวอร์ซี อินเวสต์เม้นท์ จำกัด (China Datang Overseas Investment Co., Ltd. – CDTO) และ บริษัท กัลฟ์ เอ็นเนอร์จี ดีเวลลอปเมนท์ จำกัด (มหาชน) หรือ GULF โดยถือเป็นตัวอย่างที่สะท้อนแนวโน้มการขยายความร่วมมือข้ามพรมแดนด้านพลังงานระหว่างกลุ่มทุนจีนและไทยอย่างชัดเจน

ทว่าเบื้องหลังการลงทุนครั้งนี้กลับซ่อน ‘ต้นทุนที่มองไม่เห็น’ (hidden costs) ไว้มากมาย ทั้งภัยคุกคามต่อความมั่นคงทางอาหาร การสูญเสียการเข้าถึงที่ดินและแหล่งน้ำ ผลกระทบต่อการประมง ไปจนถึงส่งผลต่อวิถีชีวิตดั้งเดิม ผลกระทบเหล่านี้ส่งผลโดยตรงต่อการอยู่รอดของชุมชน พร้อมทั้งกัดกร่อนวิถีทำมาหากิน อิสระในการปกครองพื้นที่ และการดำรงชีวิตอย่างมีศักดิ์ศรีของผู้คน โครงการผลิตไฟฟ้าพลังน้ำปากแบงจึงไม่ใช่แค่เรื่องของตัวเลขและข้อตกลงทางธุรกิจ แต่เปรียบดังการคัดง้างระหว่าง ‘การพัฒนา’ กับ ‘สิทธิมนุษยชน’ และ ‘ผลกำไร’ กับ ‘สิ่งแวดล้อม’

ตลอดระยะเวลา 9 ปีที่ผ่านมา โครงการเขื่อนปากแบงได้เผชิญกับการต่อต้านและการกดดันต่อเนื่องในหลากหลายรูปแบบ ทั้งการประชุมรับฟังความเห็นของชุมชน การวิพากษ์วิจารณ์รายงานผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและสังคมของโครงการ การเดินขบวนประท้วงในพื้นที่ ไปจนถึงการออกจดหมายเปิดผนึก โดยเครือข่ายองค์กรภาคประชาสังคม รวมถึง แนวร่วมการเงินที่เป็นธรรมประเทศไทย หรือ Fair Finance Thailand (FFT) ร่วมกับกลุ่มชุมชนในพื้นที่ ซึ่งได้เข้ามามีบทบาทสำคัญในการตรวจสอบและทวงถามความรับผิดชอบจากผู้มีอำนาจ

ในไทม์ไลน์ของโครงการไฟฟ้าพลังน้ำเขื่อนปากแบงนี้ Fair Finance Thailand ร่วมกับเครือข่ายภาคประชาสังคมและชุมชน ได้เผยการต่อสู้ที่ยาวนานเกือบหนึ่งทศวรรษ ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงคำเตือนเร่งด่วนที่ถูกละเลย แรงกดดันที่เพิ่มสูงขึ้น และการยืนหยัดเพื่อความยุติธรรม เป็นการเผชิญหน้ากันระหว่างชุมชนและภาคประชาสังคม กับอำนาจทางเศรษฐกิจและการเมือง

● 20 ธ.ค. 2559: โครงการเขื่อนปากแบงเข้าสู่กระบวนการแจ้งการปรึกษาหารือล่วงหน้าและข้อตกลง(Prior Consultation and Agreement – PNPCA) ภายใต้ความตกลงว่าด้วยความร่วมมือในการพัฒนาลุ่มแม่น้ำโขงอย่างยั่งยืน พ.ศ. 2538

● ก.พ. - พ.ค. 2560: มีการจัดเวทีรับฟังความคิดเห็นสาธารณะในกระบวนการ PNPCA อย่างต่อเนื่อง ณ เชียงแสน (9 ก.พ.) หนองคาย (17 มี.ค.) อุบลราชธานี (23 มี.ค.) และเวียงแก่น (18 พ.ค.) นำมาซึ่งความกังวล ทั้งในประเด็นข้อมูลที่ไม่ครบถ้วนและผลกระทบข้ามพรมแดนที่อาจตามมา

● เม.ย. - มิ.ย. 2560: การตอบโต้ของภาคประชาสังคม: 
o    กลุ่มรักษ์เชียงของ ยื่นหนังสือเรียกร้องความโปร่งใสเกี่ยวกับผลกระทบข้ามพรมแดนของเขื่อนปากแบง
o    พันธมิตรปกป้องแม่น้ำโขง (Save The Mekong) ออกแถลงการณ์สาธารณะเรียกร้องให้ชะลอการดำเนินการตามกระบวนการ PNPCA ของโครงการเขื่อนปากแบง
o    กรมประมง วิจารณ์งานศึกษาผลกระทบต่อสัตว์น้ำว่ามีข้อบกพร่อง
o    รายงานทบทวนด้านเทคนิคของเขื่อนปากแบง โดยคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง (Mekong River Commission – MRC) ชี้ให้เห็นถึงช่องว่างสำคัญในการประเมินผลกระทบของโครงการ

● 8 มิ.ย. 2560: กลุ่มรักษ์เชียงของ และ เครือข่ายประชาชนไทย 8 จังหวัดลุ่มน้ำโขง ยื่นฟ้องต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้เพิกถอนกระบวนการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะของโครงการเขื่อนปากแบง

● 15 ม.ค. และ 4 ส.ค. 2562: CDTO จัดการประชุมกับภาคประชาสังคมไทย หน่วยงานท้องถิ่น และนักวิชาการ เพื่อหารือข้อกังวลเรื่องผลกระทบข้ามพรมแดน แต่ยังไม่มีความคืบหน้าเรื่องความร่วมมือกับฝั่งลาว

● ม.ค. 2563: บริษัท GULF และ CDTO ลงนามในข้อตกลงระหว่างผู้ถือหุ้น (Shareholding Agreement) สำหรับโครงการเขื่อนปากแบง

● 19 ก.พ. 2563: คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) ชี้เป้าหมู่บ้านเสี่ยงภัยน้ำท่วมจำนวน 27 แห่ง พร้อมทั้งเรียกร้องให้รัฐบาลดำเนินการคุ้มครองสิทธิชุมชนตามหลักการชี้แนะว่าด้วยธุรกิจและสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (UN Guiding Principles on Business and Human Rights – UNGPs)

●  24 ก.พ. 2564: ศาลปกครองสูงสุด มีคำสั่งยกฟ้องคดีที่ขอให้เพิกถอนกระบวนการรับฟังความคิดเห็นสำหรับโครงการเขื่อนปากแบง

● 30 ม.ค. 2565: กลุ่มรักษ์เชียงของ ยื่นเรื่องร้องเรียนต่อสำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน เพื่อขอให้ตรวจสอบโครงการที่ส่งผลกระทบต่อชุมชนและพื้นที่ชายแดน

● 29 เม.ย. 2565: คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) และ การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) อนุมัติร่างสัญญาซื้อขายไฟฟ้า (Power Purchase Agreement – PPA) สำหรับโครงการเขื่อนปากแบง

●  8 มี.ค. 2566: กระทรวงพลังงานยืนยันว่า TEAM Group กำลังดำเนินการศึกษารายงานผลกระทบข้ามพรมแดนฉบับใหม่ สำหรับโครงการเขื่อนปากแบง

● 13 ก.ย. 2566: กฟผ. ลงนามสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระยะเวลา 29 ปี กับ บริษัท ปากเบง เพาเวอร์ จำกัด โดยกำหนดให้มีวันเริ่มดำเนินงานเชิงพาณิชย์ (Commercial Operation Date – COD) ในวันที่ 1 มกราคม 2576

● 6 พ.ย. 2566: กสม. ออกหนังสือถึงนายกรัฐมนตรี เรียกร้องให้ทบทวนสัญญาซื้อขายไฟฟ้าของโครงการเขื่อนปากแบง เพื่อคุ้มครองสิทธิของชุมชนในลุ่มน้ำโขง

● 2567-2568: Fair Finance Thailand ออกจดหมายเปิดผนึกเรียกร้องในประเด็นโครงการผลิตไฟฟ้าพลังน้ำปากแบง
o    19 ม.ค. 2567: เสนอให้ธนาคารขอเอกสารที่จำเป็นต่อการประเมินความเสี่ยง ESG จากผู้ดำเนินโครงการ
o    6 ก.ย. 2567: ส่งคำถามและข้อกังวลต่อความเสี่ยงโครงการเขื่อนปากแบงตามหลักการอีเควเตอร์ให้ธนาคาร
o    4 เม.ย. 2568: เสนอข้อมูลความเสี่ยง ESG ของโครงการเขื่อนปากแบงเพิ่มเติมให้ธนาคาร
o    18 ส.ค. 2568: เสนอข้อกังวลของโครงการเขื่อนปากแบงหลังเปรียบเอกสารการประเมินผลกระทบข้ามพรมแดนกับหลักการอีเควเตอร์

การโต้ตอบของชุมชนและองค์กรภาคประชาสังคมต่อเขื่อนปากแบง
นับตั้งแต่เวทีรับฟังความคิดเห็นชุดแรก จนถึงการหารือทางวิชาการที่ยังคงดำเนินอยู่ ชุมชนที่ได้รับผลกระทบได้ย้ำเตือนถึงความเสี่ยงอย่างต่อเนื่อง พร้อมเน้นย้ำว่าความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้น เกินกว่าแค่ประเด็นการอพยพโยกย้ายถิ่นฐาน โดยข้อกังวลสำคัญเหล่านี้ครอบคลุมตั้งแต่ภัยคุกคามต่อความมั่นคงทางอาหาร การสูญเสียสิทธิในการเข้าถึงที่ดินและทรัพยากร ความเสียหายต่อพื้นที่เพาะปลูกริมตลิ่ง ไปจนถึงผลกระทบต่อการประมง ซึ่งเป็นเสาหลักทางเศรษฐกิจและวิถีชีวิตของคนในพื้นที่ อีกทั้งรายงานที่ทบทวนโดยองค์กรแม่น้ำนานาชาติ (International Rivers) ยังตอกย้ำว่าการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดน (Transboundary Environmental Impact Assessment – TbEIA) และการประเมินผลกระทบสะสม (Cumulative Impact Assessment – CIA) ล้มเหลวในการสร้างแบบจำลองการอพยพของปลาที่มีข้อมูลมากเพียงพอ การเคลื่อนตัวของตะกอน และความปลอดภัยจากน้ำท่วมสำหรับชุมชนท้ายน้ำ

ข้อบกพร่องที่พบในรายงานชี้ให้เห็นว่างานศึกษาด้านการประมงยังไม่ครอบคลุม แบบจำลองทางอุทกวิทยาขาดข้อมูลด้านฤดูกาลที่สำคัญ และผลกระทบสะสมจากเขื่อนสายหลักอื่น ๆ บนแม่น้ำโขงถูกละเลยเกือบทั้งหมด โดยชุมชนและนักวิชาการชี้ว่าช่องว่างเหล่านี้ส่งผลโดยตรงต่อความเสี่ยงจากอุทกภัยที่เพิ่มขึ้น ผลผลิตทางเกษตรที่ลดลง และการสูญเสียวิถีชีวิตดั้งเดิมที่ผูกพันกับสายน้ำ ทั้งนี้ แม้ว่าศาลปกครองสูงสุดจะมีคำสั่งยกฟ้องคดีที่คัดค้านกระบวนการรับฟังความคิดเห็นในปี 2564 แต่การต่อต้านยังคงดำเนินต่อไปผ่านเครือข่ายชุมชน การยื่นคำร้องต่อองค์กรกำกับดูแล และการขับเคลื่อนสิทธิมนุษยชนโดยอ้างอิงหลักการ UNGPs

จดหมายเปิดผนึกของ Fair Finance Thailand ถึงธนาคาร ผลักดัน 'ความเสี่ยงด้านความยั่งยืน' ให้เป็นวาระสำคัญ
Fair Finance Thailand ได้ทำหน้าที่เป็นผู้ตรวจสอบสถาบันการเงิน โดยได้ออกจดหมายเปิดผนึก 4 ฉบับ ระหว่างเดือนมกราคม 2567 - สิงหาคม 2568 ในประเด็นโครงการไฟฟ้าพลังน้ำปากแบงและปากลาย พร้อมเรียกร้องให้สถาบันการเงินชะลอการสนับสนุนจนกว่าจะมีการดำเนินการตามมาตรการป้องกันอย่างครบถ้วน รวมทั้งชี้ให้เห็นถึงข้อบกพร่องด้านความโปร่งใส รายงานการประเมินผลกระทบข้ามพรมแดนที่ไม่สมบูรณ์ และการไม่ปฏิบัติตามหลักการอีเควเตอร์ นอกจากนี้ จดหมายยังเน้นย้ำถึงความจำเป็นที่ต้องมีการกำกับดูแลโดยหน่วยงานรัฐที่เป็นอิสระ และการตรวจสอบที่เข้มงวดมากขึ้น โดยเตือนว่า หากขาดมาตรการเหล่านี้ ธนาคารไทยอาจเสี่ยงต่อการให้เงินสนับสนุนโครงการที่จะก่อให้เกิดความเสี่ยงสูงกับสิ่งแวดล้อม สังคม และสิทธิมนุษยชนข้ามพรมแดน

การต่อต้านโครงการผลิตไฟฟ้าพลังน้ำปากแบงเป็นการย้ำเตือนว่าความยุติธรรมด้านการพัฒนาที่แท้จริง จะต้องตั้งอยู่บนหลักการของความโปร่งใส ความรับผิดชอบ และการมีส่วนร่วมของผู้ได้รับผลกระทบ โดยตลอดกว่า 9 ปีที่ผ่านมา ชุมชน ภาคประชาสังคม และองค์กรตรวจสอบสถาบันการเงิน ต่างทำงานร่วมกันเพื่อป้องกันความเสียหายต่อระบบนิเวศ และต่อสู้เพื่อเรียกร้องให้มีการเคารพสิทธิของประชาชนในลุ่มน้ำโขง

แหล่งข้อมูล

• Pak Beng Power Co., Ltd. (n.d.). Hydropower Project: Pak Beng Power – Overview. https://www.pakbengpower.com/en/index.php
• Internatioanl Rivers. (2017, May). Independent Expert Review of the Pak Beng Dam Environmental Impact Assessment and Supporting Project Documents. https://www.riverresourcehub.org/wp-content/uploads/files/attached-files/independentexpertreview_pakbengdameia_may2017.pdf
• เครือข่ายประชาชนไทย 8 จังหวัดลุ่มน้ำโขง, กลุ่มรักษ์เชียงของ, และกลุ่มเสรีภาพแม่น้ำโขง. (2566, เมษายน). สรุปข้อมูลเบื้องต้น โครงการเขื่อนปากแบง และการวิเคราะห์ผลกระทบข้ามพรมแดนต่อประเทศไทย [รายงาน]. https://www.mymekong.org/document/pakbengdamebook2023/
• The Mekong Butterfly. (2024, November 10). Communities to banks: Deny Pak Beng Dam funding. https://themekongbutterfly.wordpress.com/2024/11/10/communities-to-banks-deny-pak-beng-dam-funding/
• Save the Mekong Coalition. (n.d.). Prior Consultation for Pak Beng Dam Must be Delayed. https://savethemekong.net/tag/pak-beng/
• Bangkok Tribune. (2023, September 18). Power purchase agreement for Pak Beng dam signed: EGAT. Bangkok Tribune. https://bkktribune.com/power-purchase-agreement-for-pak-beng-dam-signed-egat/
• สำนักข่าวชายขอบ. (2566, พฤศจิกายน). กสม.ส่งหนังสือถึงนายกรัฐมนตรีแนะทบทวนสัญญาซื้อขายไฟฟ้าเขื่อนปากแบง เผยกรมสนธิสัญญาระบุทำให้ร่องน้ำลึกเปลี่ยนส่งผลกระทบต่อการเจรจาเส้นแบ่งแดน ชี้ขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน. สำนักข่าวชายขอบ. https://transbordernews.in.th/home/?p=36281
• Fair Finance Thailand. (2024, September 24). จดหมายเปิดผนึกถึงธนาคารพาณิชย์ เรื่อง ข้อเสนอแนะต่อธนาคารในการพิจารณาให้การสนับสนุนทางการเงินแก่โครงการผลิตไฟฟ้าพลังน้ำ ปากแบง (Pak Beng) และ ปากลาย (Pak Lay) ใน สาธารณรัฐประชาธิปไดประชาชนลาว. https://fairfinancethailand.org/article/2024/the-consideration-of-financial-support-for-the-pak-beng-and-pak-lay-hydropower-projects/
• Fair Finance Thailand. (2025, April 11). จดหมายเปิดผนึกถึงธนาคารพาณิชย์ เรื่อง ความเสี่ยง ESG ของโครงการผลิตไฟฟ้าพลังน้ำ ปากแบง (Pak Beng) กับการพิจารณาสินเชื่อของธนาคาร. https://fairfinancethailand.org/article/2025/open-letter-ffts-pak-beng/
• Fair Finance Thailand. (2025, August 18). จดหมายเปิดผนึกถึงธนาคารไทย เรื่อง ข้อกังวลต่อโครงการผลิตไฟฟ้าพลังน้ำ ปากแบง (Pak Beng) ในการปฏิบัติตามหลักการ Equator Principles. https://fairfinancethailand.org/article/2025/202508_open-letter-fft-concern-pak-beng/