ร่าง พ.ร.บ.ล้มละลาย บันไดอีกขั้นของการแก้หนี้ที่ยั่งยืน

ผลสืบเนื่องจากสภาวะเศรษฐกิจถดถอยตลอดระยะเวลาหลายปีที่ผ่านมา โดยเฉพาะวิกฤตการแพร่ระบาดของโควิด-19 ทำให้ลูกหนี้จำนวนมากต้องประสบปัญหาขาดสภาพคล่องทางการเงินไปจนถึงการผิดนัดชำระหนี้ สะท้อนผ่านตัวเลขหนี้เสียและสัดส่วนหนี้ครัวเรือนต่อ GDP ที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างน่ากังวล ปัญหาของลูกหนี้เหล่านี้จำเป็นต้องได้รับการดูแลแก้ไขอย่างเหมาะสมก่อนที่จะต้องเผชิญกับการถูกฟ้องล้มละลาย ซึ่งเป็นหนทางสุดท้ายที่ไม่มีใครอยากให้เกิด

หากพิจารณาจาก พ.ร.บ.ล้มละลาย ที่มีขึ้นตั้งแต่ปี 2483 จะเห็นว่ากฎหมายมีเจตนารมณ์เพื่อจัดการแก้ไขปัญหาหนี้สินระหว่างเจ้าหนี้และลูกหนี้ที่มีหนี้สินล้นพ้นตัว โดยเฉพาะอย่างยิ่งการรวบรวมทรัพย์สินของลูกหนี้เพื่อมาแบ่งสรรคืนให้กับเจ้าหนี้อย่างเป็นธรรมตามสัดส่วนหนี้ 

ต่อมา มีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายให้สอดคล้องกับสถานการณ์และบริบททางสังคมอย่างต่อเนื่อง ดังเช่นวิกฤตต้มยำกุ้ง ปี 2540 ที่มีการแก้ไขกฎหมายเพิ่มเติมเพื่อช่วยเหลือภาคธุรกิจที่ประสบปัญหาทางการเงินให้สามารถเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูกิจการได้ และล่าสุดกระทรวงยุติธรรมได้นำเสนอร่าง พ.ร.บ.ล้มละลาย (ฉบับที่ ...) พ.ศ. ... (กระบวนพิจารณาเกี่ยวกับการฟื้นฟูกิจการของลูกหนี้) ซึ่งจะครอบคลุมถึงลูกหนี้รายย่อยหรือลูกหนี้บุคคลธรรมดาให้สามารถเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูฐานะได้ โดยคณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติหลักการเมื่อวันที่ 22 ตุลาคม 2567

แนวร่วมการเงินที่เป็นธรรมประเทศไทย (Fair Finance Thailand) ร่วมพูดคุยกับ จิรานุวัฒน์ ธัญญะเจริญ ผู้อำนวยการอาวุโส ฝ่ายกฎหมาย ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ถึงร่าง พ.ร.บ.ล้มละลาย ฉบับแก้ไขดังกล่าว ซึ่งถือเป็นอีกหนึ่งช่องทางในการแก้ปัญหาหนี้สิน โดยเฉพาะลูกหนี้รายย่อยที่จะได้รับโอกาสในการเริ่มต้นชีวิตใหม่อีกครั้ง

มีความเห็นอย่างไรบ้างต่อการเสนอร่าง พ.ร.บ.ล้มละลาย

กระทรวงยุติธรรมได้เสนอร่างแก้ไข พ.ร.บ.ล้มละลาย โดยเพิ่มเติมหมวด 3/4 ว่าด้วยเรื่องกระบวนการฟื้นฟูฐานะของลูกหนี้บุคคลธรรมดา ที่ให้ลูกหนี้สามารถเสนอแผนชำระหนี้ต่อเจ้าหนี้หลายรายพร้อมกันได้ ซึ่ง ธปท. เห็นว่าเป็นหลักการที่ดีในการช่วยเหลือลูกหนี้ที่สุจริตและยังสามารถชำระหนี้ได้อยู่ ไม่ต้องตกเป็นบุคคลล้มละลาย แต่กลไกดังกล่าวต้องไม่ก่อให้เกิดผลไม่พึงประสงค์ เช่น ทำให้ลูกหนี้ไม่มีวินัยทางการเงิน โดยมีข้อเสนอแนะเพิ่มเติม อาทิ

ประเด็นแรก กลไกการคัดกรองลูกหนี้ต้องมีความเหมาะสมรัดกุม โดยคนที่จะเข้าสู่กระบวนการต้องเป็นลูกหนี้ที่สุจริตและมีความจำเป็นในการได้รับความช่วยเหลือจริง เพราะหากมีคนที่ไม่ประสบปัญหาจริงเข้าไปสู่กระบวนการนี้ก็อาจส่งผลให้เกิดภาระในทางคดีของศาล และเป็นต้นทุนค่าใช้จ่ายของทั้งภาครัฐและเอกชน ทำให้กระบวนการไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์อย่างมีประสิทธิภาพได้

หากเทียบกับแนวทางของต่างประเทศจะมีผู้ให้คำปรึกษาทางการเงิน ซึ่งจะเข้ามาช่วยคัดกรองความเหมาะสมของลูกหนี้ เช่น การพิจารณาว่าลูกหนี้อยู่ในสถานะที่จะสามารถปฏิบัติตามแผนการชำระหนี้ได้ไหม หรือลูกหนี้ควรเข้าสู่กระบวนการจัดการหนี้รูปแบบอื่น รวมทั้งช่วยตรวจสอบความเป็นไปได้ของแผนการชำระหนี้ของลูกหนี้ หากไม่มีผู้ช่วยในการคัดกรอง อาจทำให้ลูกหนี้ที่ไม่มีความสามารถในการชำระหนี้ตามแผนหรือไม่มีความตั้งใจจริง เข้ามาใช้ประโยชน์จากกระบวนการฟื้นฟูได้ เพราะเมื่อศาลรับคำร้องขอฟื้นฟูฐานะของลูกหนี้แล้ว ลูกหนี้จะได้รับประโยชน์จากสภาวะพักการชำระหนี้ (automatic stay) ฉะนั้นหากไม่มีการคัดกรองที่ดี ก็อาจจะมีลูกหนี้บางรายอาศัยช่องทางนี้ประวิงเวลาในการชำระหนี้ได้

ประเด็นที่สอง การเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูฐานะ ควรอยู่บนพื้นฐานความสมัครใจของลูกหนี้เป็นหลัก เพราะตัวลูกหนี้เองจะเป็นผู้ที่ทราบถึงข้อมูลสถานะทางการเงินและระดับปัญหาทางการเงินของตนเองดีที่สุด การจัดการหนี้ด้วยความสมัครใจน่าจะได้รับความร่วมมือในการรวบรวมข้อมูลหนี้สินและทรัพย์สินได้อย่างมีประสิทธิภาพมากกว่าการให้เจ้าหนี้เป็นผู้ยื่นคำร้องขอฟื้นฟูฐานะโดยลูกหนี้ไม่สมัครใจ จึงเห็นว่าควรกำหนดให้ลูกหนี้เท่านั้นที่มีสิทธิยื่นคำร้องขอฟื้นฟูหนี้ หากเรากำหนดให้เจ้าหนี้สามารถยื่นคำร้องขอฟื้นฟูหนี้ได้ด้วย เจ้าหนี้ก็อาจใช้กฎหมายนี้เป็นเครื่องมือบีบให้ลูกหนี้ชำระหนี้ได้

ประเด็นที่สาม ควรมีการกำหนดขอบเขตจำนวนหนี้ของลูกหนี้บุคคลธรรมดาที่จะเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูฐานะอย่างเหมาะสม เพราะหัวใจสำคัญคือการช่วยเหลือลูกหนี้รายย่อย หากไม่กำหนดเพดานหนี้ ก็อาจทำให้ลูกหนี้ที่ไม่ใช่รายย่อยสามารถเข้าสู่กระบวนการนี้ได้ด้วย ซึ่งอาจไม่ตรงกับหลักการและวัตถุประสงค์ของการเสนอเพิ่มเติมหมวด 3/4 ในครั้งนี้

ผู้เชี่ยวชาญที่จะเข้ามามีส่วนช่วยเหลือลูกหนี้ในการจัดทำแผนฟื้นฟูหนี้ควรเป็นใคร

ถ้าในต่างประเทศจะเป็นหน่วยงานหรือองค์กรภาคเอกชนที่ได้รับการรับรองหรือขึ้นทะเบียนกับทางการ ซึ่งบางประเทศกำหนดให้ลูกหนี้ต้องเสียค่าธรรมเนียมให้เล็กน้อย ถ้าเทียบกับประเทศไทยก็อาจจะเป็นองค์กรวิชาชีพ เช่น ผู้สอบบัญชี แต่ที่สำคัญต้องเป็นผู้มีองค์ความรู้ในเรื่องนี้ เพราะคนที่จะเข้ามาทำหน้าที่นี้ได้ นอกจากจะต้องมีความรู้ด้านกฎหมายแล้ว ควรต้องมีความรู้ด้านการเงินด้วย เพื่อให้คำปรึกษาแก่ลูกหนี้ได้ว่าจะจัดการหนี้อย่างไร

ควรมีการกำหนดจำนวนหนี้ขั้นต่ำอย่างไรบ้าง เพื่อให้ครอบคลุมลูกหนี้รายย่อยที่จะเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟู

โดยหลักการจะต้องมุ่งเน้นการช่วยเหลือลูกหนี้รายย่อย ในร่างกฎหมายจึงกำหนดเบื้องต้นว่าลูกหนี้ที่จะเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูฐานะได้ต้องเป็นลูกหนี้บุคคลธรรมดา ซึ่งมีรายได้ประจำ และมีหนี้ไม่ต่ำกว่า 100,000 บาท หรือลูกหนี้บุคคคลธรรมดาที่ประกอบกิจการ มีหนี้ไม่น้อยกว่า 100,000 บาท แต่ไม่เกิน 1,000,000 บาท ทั้งนี้ ต้องคำนึงด้วยว่าจะเกิดผลลัพธ์ที่ไม่พึงประสงค์หรือไม่ เพราะหากกำหนดยอดหนี้ขั้นต่ำในจำนวนที่สูงเกินไป คนที่เป็นลูกหนี้รายย่อยก็อาจเข้าไม่ถึงกระบวนการนี้

คาดหวังว่าร่างกฎหมายฉบับนี้จะมีส่วนช่วยเหลือลูกหนี้รายย่อยได้สำเร็จมากน้อยแค่ไหน

คงต้องรอความชัดเจนอีกครั้งในขั้นตอนการพิจารณากฎหมายของสภาผู้แทนราษฎร เพราะอาจยังมีการเปลี่ยนแปลงได้อีก แต่โดยหลักการแล้วถ้าร่างกฎหมายนี้ผ่าน จะช่วยให้ลูกหนี้รายย่อยมีทางเดินให้เลือกอีกทาง โดยสามารถเชิญเจ้าหนี้หลายรายเข้ามาพูดคุยพร้อมๆ กันได้ว่าจะไกล่เกลี่ยหนี้หรือจัดลำดับการชำระหนี้กันอย่างไร โดยไม่ถูกเจ้าหนี้ดึงเข้าสู่กระบวนการล้มละลายอย่างไม่มีทางเลือก

เพราะเหตุใดกระบวนการไกล่เกลี่ยจึงยังไม่เพียงพอที่จะเป็นทางออกให้กับการแก้หนี้ได้

กระบวนการเจรจาเพื่อปรับปรุงเงื่อนไขหรือข้อตกลงในการชำระหนี้ระหว่างเจ้าหนี้และลูกหนี้จะอยู่บนพื้นฐานความสมัครใจระหว่างลูกหนี้และเจ้าหนี้ และเป็นการเจรจาระหว่างเจ้าหนี้แต่ละรายกับลูกหนี้แบบหนึ่งต่อหนึ่ง เช่น การเจรจาปรับปรุงโครงสร้างหนี้ระหว่างเจ้าหนี้กับลูกหนี้โดยตรง การไกล่เกลี่ยก่อนฟ้องคดีหรือหลังฟ้องคดีแบบที่มีคนกลางช่วยไกล่เกลี่ย ในปัจจุบันมี พ.ร.บ.ไกล่เกลี่ยข้อพิพาท พ.ศ. 2562 และประมวลวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 20 ตรี ซึ่งบัญญัติกลไกรองรับให้เจ้าหนี้และลูกหนี้สามารถเจรจาเพื่อไกล่เกลี่ยหนี้ โดยมีคนกลางที่ได้รับการรับรองมาช่วยในการเจรจา และนำไปสู่การจัดทำสัญญาประนีประนอมยอมความกันระหว่างกันได้

อย่างไรก็ดี กรณีที่ลูกหนี้มีหนี้อยู่กับเจ้าหนี้หลายราย การแก้ไขหนี้ให้สัมฤทธิ์ผลจำเป็นต้องได้รับความร่วมมือจากเจ้าหนี้ทุกราย แต่การเจรจาหรือไกล่เกลี่ยหนี้กับเจ้าหนี้ทุกรายพร้อมกัน (multi-creditor) ในทางปฏิบัติอาจเป็นไปได้ยาก การมีกระบวนการฟื้นฟูฐานะของลูกหนี้ตามร่าง พ.ร.บ.ล้มละลาย ที่กระทรวงยุติธรรมเสนอ ก็จะเป็นกลไกที่ช่วยให้ลูกหนี้มีโอกาสจัดทำแผนการชำระหนี้กับเจ้าหนี้หลายรายได้ในคราวเดียวกัน เพื่อแก้ไขปัญหาหนี้ตั้งแต่เนิ่นๆ โดยไม่ต้องรอให้ลูกหนี้ประสบปัญหารุนแรงถึงขนาดมีหนี้สินล้นพ้นตัว จนถูกเจ้าหนี้ฟ้องเป็นบุคคลล้มละลาย และต้องถูกยึดทรัพย์สิน เพื่อขายนำเงินมาแบ่งชำระให้แก่เจ้าหนี้

กล่าวได้หรือไม่ว่า เจตนารมณ์ของการแก้ไขร่าง พ.ร.บ.ล้มละลาย ก็เพื่อหาทางออกในการแก้หนี้ แทนที่จะบีบให้ลูกหนี้เข้าสู่ทางตันเพียงอย่างเดียว

พัฒนาการของกฎหมายล้มละลายในประเทศไทยที่มีขึ้นตั้งแต่ปี 2483 ก็เพื่อจัดการกับบุคคลที่มีหนี้สินล้นพ้นตัวจริงๆ ว่าจะทำอย่างไรให้เขาจัดการชำระหนี้แก่เจ้าหนี้ได้ ไม่ได้มีวัตถุประสงค์ที่จะบีบให้ลูกหนี้เข้าสู่ทางตัน เพียงแต่ในทางปฏิบัติที่ผ่านมา ก็อาจมีการใช้กฎหมายล้มละลายบีบลูกหนี้ให้ชำระหนี้

ต่อมาปี 2540 จึงเกิดกฎหมายฟื้นฟูกิจการ ซึ่งเป็นนวัตกรรมทางกฎหมายที่พยายามหามาตรการให้ลูกหนี้สามารถฟื้นฟูกิจการและกลับมาชำระหนี้ได้ จนมาถึงปัจจุบันหลักกฎหมายก็เป็นสิ่งที่ต้องพัฒนาอย่างต่อเนื่อง

ระหว่างลูกหนี้กับเจ้าหนี้ ใครเป็นฝ่ายได้ประโยชน์จากร่าง พ.ร.บ.ล้มละลาย

ส่วนตัวผมมองว่าเป็นประโยชน์สำหรับทุกฝ่าย ถ้ามีการวางกลไกที่เหมาะสมในการช่วยลูกหนี้ที่ยังพอชำระหนี้ได้ ไม่ต้องตกเป็นบุคคลล้มละลาย ในขณะเดียวกันต้องคำนึงถึงสิทธิของเจ้าหนี้ด้วย ในส่วนของเจ้าหนี้ ถ้าลูกหนี้เข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูตามกฎหมาย ก็จะช่วยเพิ่มความมั่นใจว่าลูกหนี้จะชำระหนี้ได้ตามแผนที่ตกลงกัน เพราะเมื่อไรก็ตามที่ลูกหนี้เข้าสู่กระบวนการนี้แล้วจะออกนอกลู่นอกทางไม่ได้ เพราะมีกรอบกำหนดอยู่

โดยหลักการแล้ว ร่าง พ.ร.บ.ล้มละลาย เป็นกฎหมายที่ช่วยให้ลูกหนี้สามารถเริ่มต้นชีวิตใหม่ทางการเงินได้ ปิดจบหนี้ได้ครบทุกที่ และเจ้าหนี้ทุกรายมีสิทธิเจรจากำหนดข้อตกลงในแผนการชำระหนี้อย่างเท่าเทียม