ภูมิทัศน์ใหม่ภาคการเงินไทย: 7 ข้อเสนอต่อนโยบาย ธปท. เพื่อการเงินที่เป็นธรรม

นับจากที่ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ได้จัดทำแนวนโยบายภูมิทัศน์ใหม่ภาคการเงินไทย เพื่อเศรษฐกิจดิจิทัลและการเติบโตอย่างยั่งยืน (Consultation Paper) โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อสื่อสารหลักการและทิศทางที่ ธปท. อยากเห็นบนพื้นฐานของความสมดุลระหว่างการสนับสนุนนวัตกรรมกับการบริหารความเสี่ยงอย่างเหมาะสม สนับสนุนการดำเนินธุรกิจที่คำนึงถึงความยั่งยืนด้านสิ่งแวดล้อม รวมทั้งให้มีความยืดหยุ่นเพื่อให้สามารถปรับเปลี่ยนให้เหมาะสมกับสถานการณ์ที่อาจเปลี่ยนแปลงเร็ว โดยมีการเปิดรับฟังความคิดเห็นและข้อเสนอแนะจากสาธารณชนในระหว่างวันที่ 1-28 กุมภาพันธ์ 2565

โอกาสนี้ แนวร่วมการเงินที่เป็นธรรมประเทศไทย (Fair Finance Thailand, แนวร่วมฯ) มีความเห็นและข้อเสนอแนะต่อแนวนโยบายดังกล่าวของ ธปท. โดยคาดหวังว่าจะนำไปสู่การปรับปรุงและพัฒนาแนวนโยบายของ ธปท. เพื่อผลักดันและส่งเสริมแนวคิด ‘การเงินที่เป็นธรรม’ ให้เกิดขึ้นจริงในสังคมไทย

ความเห็นและข้อเสนอแนะของแนวร่วมฯ มีประเด็นสำคัญ ดังต่อไปนี้

กรณีเพิ่ม virtual bank เป็นผู้เล่นใหม่

ธปท. มีนโยบายเปิดโอกาสให้ผู้ให้บริการทั้งรายใหม่และรายเดิมขอจัดตั้งธนาคารพาณิชย์รูปแบบใหม่ที่ดำเนินธุรกิจบนช่องทางดิจิทัล (virtual bank) เพื่อตอบโจทย์ผู้ใช้บริการในการเข้าถึงบริการทางการเงินอย่างเหมาะสม โดยไม่ก่อให้เกิดการผูกขาด

แนวร่วมฯ เห็นด้วยกับแนวนโยบายที่ ธปท. ต้องการส่งเสริมให้สังคมไทยก้าวไปสู่ ‘สังคมไร้เงินสด’ ทว่าในช่วงเวลาของการเปลี่ยนผ่าน อาจสุ่มเสี่ยงที่จะทำให้ประชาชนผู้มีรายได้น้อยจำนวนมากเข้าไม่ถึง virtual bank หรือบริการ internet banking อีกทั้งยังมีความเสี่ยงที่คนจะเข้าไม่ถึงเงิน (unavailability) หากเกิดอุบัติภัย อาทิ ไฟดับ น้ำท่วม หรือเกิดข้อขัดข้องทางเทคนิคในระบบคอมพิวเตอร์ หากสาธารณูปโภคของเงินสดไม่อยู่ในสภาพพร้อมใช้ตลอดเวลา

แนวร่วมฯ เห็นว่า ธปท. ควรทำเรื่องนี้ควบคู่ไปกับการสร้างหลักประกันว่า ‘เงินสด’ จะยังคงเป็นเงินตราหลักที่ใช้ได้ตามกฎหมาย สาธารณูปโภคของเงินสดจะยังได้รับการดูแลรักษา และธนาคารแบบดั้งเดิม (traditional bank) ทุกแห่งจะยังคงให้บริการรับฝาก-ถอน-แลก เงินสดต่อไปในอนาคต

การพัฒนากลไกการค้ำประกันเครดิต

ธปท. มีแนวนโยบายที่จะพัฒนากลไกการค้ำประกันเครดิตให้สามารถช่วยสนับสนุนความต้องการเงินทุนที่หลากหลายร่วมกับภาครัฐ ด้วยการจัดตั้ง General Credit Guarantee Facility (GCGF) เพื่อช่วยให้ธุรกิจ SMEs และธุรกิจที่ได้รับผลกระทบในภาวะวิกฤติสามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้ดีขึ้น

แนวร่วมฯ เห็นว่า ปัจจุบันบรรษัทประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม (บสย.) ทำหน้าที่ค้ำประกันเครดิตสำหรับ SMEs อยู่แล้ว จึงไม่มีเหตุผลใดๆ ที่รัฐจะจัดตั้ง GCGF ขึ้นมาเป็นหน่วยงานรัฐแห่งใหม่ เนื่องจากทำหน้าที่ซ้ำซ้อนกับ บสย. อันเป็นการสิ้นเปลืองงบประมาณโดยใช่เหตุ ดังนั้น จึงควรใช้แนวทางปรับปรุงและแก้กฎหมาย บสย. เดิม ให้สามารถขยายขอบเขตการให้บริการที่ยืดหยุ่นมากขึ้น

นอกจากนี้ อุปสรรคสำคัญในการเข้าถึงสินเชื่อของ SMEs คือ การไม่สามารถใช้สินทรัพย์บางอย่างขององค์กร เช่น ลูกหนี้การค้า เป็นหลักประกันสินเชื่อได้อย่างสะดวก แนวร่วมฯ เห็นว่า สิ่งที่ ธปท. ควรผลักดันควบคู่กัน คือ การจัดตั้งทะเบียนหลักประกันแห่งชาติ (National Collateral Registry: NCR)

ทั้งนี้ NCR เป็นระบบซอฟต์แวร์ที่ใช้เพื่อบันทึกข้อมูลเกี่ยวกับสังหาริมทรัพย์ (สินทรัพย์ที่เคลื่อนย้ายได้ อาทิ วัว ควาย คอมพิวเตอร์ รถไถ ฯลฯ) ที่ใช้เป็นหลักประกันเงินกู้ โดยไม่ต้องส่งมอบทรัพย์สินให้กับเจ้าหนี้

ระบบ NCR ในหลายประเทศใช้เทคโนโลยีบล็อกเชน (blockchain) ในการรับรองความปลอดภัยและความแท้ (authentic) ของข้อมูล โดยสินทรัพย์แทบทุกชนิดสามารถนำมาจดทะเบียนได้ ทำให้ช่วยขยายโอกาสอย่างมหาศาลในการเข้าถึงสินเชื่อสำหรับ SMEs

จำกัดนิยามกิจกรรมทางเศรษฐกิจสีเขียว

ธปท. มีนโยบายผลักดันให้มีการจัดกลุ่มกิจกรรมทางเศรษฐกิจสีเขียวตามนิยามเดียวกัน (taxonomy) เพื่อให้สามารถจำแนกและจัดสรรเงินทุนไปสู่กิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ให้ความสำคัญกับประเด็นสิ่งแวดล้อมได้อย่างเหมาะสมและสอดคล้องกับบริบทของไทย (Thai Taxonomy)

แนวร่วมฯ เห็นด้วยกับแนวนโยบายนี้ของ ธปท. อย่างไรก็ดี เนื่องจาก taxonomy ของแต่ละประเทศหรือภูมิภาค มีความสุ่มเสี่ยงที่จะถูกใช้ในการ ‘ฟอกเขียว’ (greenwash) กิจกรรมที่ ‘ไม่เขียว’ แนวร่วมฯ จึงมีข้อสังเกตและข้อเสนอแนะดังนี้

Thai Taxonomy ควรอ้างอิงข้อตกลงระหว่างประเทศ มาตรฐานสากลด้านสิทธิมนุษยชน และใช้กับโครงการหรือธุรกิจของบริษัทไทยที่ลงทุนข้ามพรมแดนด้วย ที่สำคัญควรระบุให้การสร้างและรักษา ‘หลักประกันทางสังคม’ (social safeguards) เป็นเงื่อนไขหลักในการนิยามกิจกรรมที่ยั่งยืนด้วย
Thai Taxonomy ควรสอดคล้องกับเป้าหมายการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ (Net Zero) ของไทย อย่างไรก็ดี ในเมื่อเป้าหมายการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ (Net Zero) ของประเทศไทยยังค่อนข้าง ‘อ่อน’ เมื่อเทียบกับนานาประเทศ แนวร่วมฯ จึงเห็นว่าควรส่งเสริมเป้าหมาย Net Zero ที่ทะเยอทะยานกว่าในปัจจุบัน อาทิ ควรระบุให้ชัดเจนว่าไม่สนับสนุนโครงการที่ผลิตหรือใช้เชื้อเพลิงฟอสซิลทุกชนิด ทั้งถ่านหิน น้ำมัน ตลอดจนก๊าซธรรมชาติ รวมถึงก๊าซธรรมชาติเหลวหรือ LNG
ธปท. ควรเปิดให้ภาคประชาสังคมที่มีความเชี่ยวชาญด้านสังคมและสิ่งแวดล้อม มีส่วนร่วมในการออกแบบ และให้ข้อเสนอแนะต่อ Thai Taxonomy เนื่องจาก Thai Taxonomy จะเป็นมาตรฐานหลักในการระดมทุนสนับสนุนกิจกรรมที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม และกีดกันกิจกรรมที่ทำลายสิ่งแวดล้อม

กำหนดมาตรฐานการเปิดเผยข้อมูล

ธปท. กำหนดให้มีมาตรฐานการเปิดเผยข้อมูลของสถาบันการเงิน (disclosure) เพื่อให้สถาบันการเงินดำเนินการด้านสิ่งแวดล้อมได้อย่างสอดคล้องกับมาตรฐานสากล เช่น มาตรฐานการเปิดเผยข้อมูลทางการเงินที่เกี่ยวข้องกับสภาพภูมิอากาศที่สอดคล้องกับข้อเสนอแนะของ Task Force on Climate-related Financial Disclosures (TCFD) เพื่อยกระดับข้อมูลด้านสิ่งแวดล้อมของไทย นอกจากนี้ จะพิจารณาความเป็นไปได้ในการผลักดันให้เกิดฐานข้อมูล หรือ data platform ที่เอื้อให้เกิดการเชื่อมหรือแลกเปลี่ยนข้อมูลที่จำเป็นในการวิเคราะห์และประเมินความเสี่ยง รวมถึงโอกาสด้านสิ่งแวดล้อม ระหว่างหน่วยงานต่างๆ ทั้งในและนอกภาคการเงิน

แนวร่วมฯ เห็นด้วยกับแนวนโยบายดังกล่าว และเสนอเพิ่มเติมว่า ธปท. ควรประกาศให้สถาบันการเงินใต้กำกับ เปิดเผยข้อมูลตามเกณฑ์ความโปร่งใสของ Fair Finance Guide International ต่อ ธปท. และในรายงานประจำปีของธนาคารทุกปี เพื่อสร้างแรงจูงใจเชิงบวกให้สถาบันการเงินต่างๆ เร่งจัดการและลดความเสี่ยงจากการปล่อยสินเชื่อของตนเองได้ดียิ่งขึ้น โดยข้อมูลที่ควรเปิดเผย ได้แก่ 1) ข้อมูลพอร์ตสินเชื่อตามภูมิภาค ขนาด และอุตสาหกรรม ตามมาตรฐาน GRI FSSD FS6 2) รายงานสรุปการปรึกษาหารือกับองค์กรภาคประชาสังคมและผู้มีส่วนได้เสียกลุ่มอื่นๆ และ 3) ชื่อสินเชื่อโครงการ (project finance) ที่ธนาคารปล่อยกู้รายปี รวมถึงข้อมูลที่กำหนดในมาตรฐานอีเควเตอร์ (Equator Principles III)

ยกระดับความรู้ทางการเงิน

ธปท. มีแนวนโยบายยกระดับการให้ความรู้และทักษะทางการเงินและการเงินดิจิทัล (financial/digital literacy) ที่จะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมทางการเงิน และช่วยให้ประชาชนเท่าทันพัฒนาการของเทคโนโลยี และภัยทางการเงินรูปแบบใหม่

แนวร่วมฯ เห็นด้วยกับแนวนโยบายดังกล่าว และขอเสนอเพิ่มเติมว่า ธปท. ควรบัญญัติให้การให้ความรู้ทางการเงิน และการแจกแจงเงื่อนไขทางการเงินด้วยภาษาที่เข้าใจง่าย เป็นส่วนหนึ่งของกฎเกณฑ์ด้านการให้บริการแก่ลูกค้าอย่างเป็นธรรม (market conduct) เช่น กำหนดให้พนักงานของผู้ให้บริการทางการเงิน ให้ความรู้พื้นฐานเกี่ยวกับการบริหารหนี้ ณ จุดที่ลูกค้ามาเปิดบัตรเครดิตหรือยื่นคำขอสินเชื่อ รวมถึงในแพลตฟอร์มออนไลน์ด้วย เนื่องจากเป็นหัวใจของการแสดง ‘ความรับผิดชอบต่อสังคม’ มิใช่เพียงการจัดโครงการให้ความรู้ทางการเงินแบบ CSR after-process นอกบริบทการดำเนินธุรกิจ

ส่งเสริมการให้สินเชื่ออย่างรับผิดชอบ

ธปท. มีแนวนโยบายผลักดันการให้สินเชื่อแก่รายย่อยอย่างเหมาะสมกับความสามารถของลูกค้า เพื่อไม่ให้ลูกค้าก่อหนี้จนเกินตัว โดยให้ความสำคัญกับการที่ลูกค้ามีเงินเหลือหลังหักชำระหนี้ทั้งหมดเพียงพอดำรงชีพและไม่ก่อหนี้จนเกินตัว

แนวร่วมฯ เห็นว่า ธปท. ควรผลักดันการแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ตามหลักความเป็นธรรม เพื่อให้ผู้ให้บริการทางการเงินทุกรายทุกประเภทปฏิบัติตามมาตรฐาน ‘หนี้ที่เป็นธรรม’ ชุดเดียวกัน และไม่เกิดความได้เปรียบเสียเปรียบระหว่างผู้ให้บริการ โดยอาจศึกษาแนวทางจากต่างประเทศ เช่น กฎหมายระดับรัฐบาลกลางอเมริกา (federal law) ที่ห้ามหักค่าจ้างจากบัญชีเงินเดือนไปชำระหนี้ (wage garnishment) เกินร้อยละ 25 ของรายได้สุทธิ หรือส่วนต่างระหว่างรายได้กับ 30 เท่าของค่าแรงขั้นต่ำ แล้วแต่กรณีใดน้อยกว่า

ผลักดันการแก้หนี้แบบครบวงจร

ธปท. มีแนวนโยบายผลักดันกลไกการแก้หนี้ครัวเรือนอย่างครบวงจรสำหรับครัวเรือนที่มีหนี้สินล้นพ้นตัว ให้สามารถปรับตัวและไปต่อได้ในระยะยาว โดยไม่กลับมามีหนี้สินล้นพ้นตัวอีก โดยร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจัดทำแผนการแก้ไขปัญหาหนี้สิน เช่น หนี้สหกรณ์ หนี้ข้าราชการ และหนี้กองทุนเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.) เป็นต้น รวมถึงการออกแบบแผนการชำระคืนหนี้ที่สอดคล้องกับความสามารถของลูกหนี้ โดยต้องมีเงินเหลือหลังหักชำระหนี้เพียงพอดำรงชีพ การปรับปรุงเกณฑ์หรือเงื่อนไขการให้กู้ยืม เพื่อช่วยลดภาระในการผ่อนหนี้และเป็นธรรมกับผู้กู้มากขึ้น เช่น การปรับลำดับการตัดชำระหนี้โดยตัดเงินต้นก่อน และการกำหนดเงื่อนไขที่สร้างแรงจูงใจให้ผู้กู้จ่ายคืนหนี้และปิดหนี้ได้เร็วขึ้น เช่น ลดเงินต้นสำหรับผู้กู้ที่มีประวัติการชำระดี เป็นต้น

แนวร่วมฯ เห็นด้วยกับการผลักดันการแก้หนี้แบบครบวงจร แต่เห็นว่า ธปท. ควรเน้นไปที่การสร้างกลไก ‘เชิงโครงสร้าง’ มากกว่าการจัดทำมาตรการเฉพาะหน้าอย่างการออกแบบแผนการชำระคืนหนี้ โดยแนวร่วมฯ เสนอให้ผลักดันกลไกเชิงโครงสร้างสำหรับการแก้ปัญหาหนี้ 2 ประการ ได้แก่ การจัดตั้งกลไกไกล่เกลี่ยข้อพิพาท และการแก้กฎหมายล้มละลาย เพื่อเปิดช่องให้บุคคลธรรมดาสามารถยื่นฟื้นฟูหนี้สิน และ/หรือล้มละลายโดยสมัครใจได้ ดังนี้

การจัดตั้งกลไกไกล่เกลี่ยข้อพิพาทนอกศาล (Alternative Dispute Resolution: ADRs) เนื่องจากลูกหนี้ส่วนใหญ่ขาดประสบการณ์ในการเจรจากับเจ้าหนี้ ลูกหนี้จึงตกเป็นฝ่ายเสียเปรียบ และเมื่อเกิดข้อพิพาทขึ้น เจ้าหนี้ก็ขาดแรงจูงใจในการเข้าร่วมกระบวนการไกล่เกลี่ย เนื่องจากรู้ดีว่าสุดท้ายสามารถสั่งฟ้องลูกหนี้ในคดีล้มละลายได้ ในขณะที่ลูกหนี้ไม่มีสิทธิ์ริเริ่มกระบวนการฟื้นฟู/ล้มละลายด้วยตัวเองแต่อย่างใด เนื่องจากกฎหมายไทยมีข้อจำกัด

ด้วยเหตุนี้ ในระยะสั้น ธปท. สามารถรับบทบาทเป็นผู้ไกล่เกลี่ยชั่วคราว (ดังที่ ธปท. ได้ก่อตั้งศูนย์ไกล่เกลี่ยและจัดทำข้อตกลงร่วมกับศาลมาแล้ว) แต่กลไกเช่นนี้มิใช่กลไกที่ยั่งยืนในระยะยาว แนวร่วมฯ เห็นว่าควรผลักดันให้เกิดกลไกไกล่เกลี่ยข้อพิพาททางเลือกหลายรูปแบบ โดยหาคนกลางที่มีความน่าเชื่อถือ (third party) มาทำหน้าที่ไกล่เกลี่ยและตัดสินข้อพิพาทที่เกิดขึ้น อาจเป็นหน่วยงาน องค์กรอิสระภายใต้ภาครัฐ องค์กรจัดตั้งโดยสมาพันธ์วิชาชีพ และหน่วยงานภายใต้องค์กรที่ดูแลคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน เป็นต้น

การปรับปรุงกฎหมายล้มละลายสำหรับลูกหนี้บุคคลธรรมดา เนื่องจากคดีล้มละลายส่วนใหญ่จะฟ้องโดยเจ้าหนี้สถาบันการเงินต่อลูกหนี้ประเภทบุคคลธรรมดา เป็นการฟ้องเพื่อประโยชน์ของเจ้าหนี้โดยไม่ได้มองถึงผลกระทบที่จะเกิดแก่บุคคลธรรมดา เช่น เกษตรกรรายย่อย ข้าราชการ ผู้ใช้แรงงาน ลูกจ้าง ทำให้เกิดปัญหากับชีวิตและครอบครัวตามมา อีกทั้งลูกหนี้ซึ่งเป็นบุคคลธรรมดายังไม่สามารถยื่นคําร้องขอฟื้นฟูกิจการ เพื่อปรับโครงสร้างการชําระหนี้ได้เช่นเดียวกับลูกหนี้ซึ่งเป็นนิติบุคคลได้ จึงชัดเจนว่าการล้มละลายของบุคคลธรรมดาในประเทศไทย มิได้ก่อให้เกิดประโยชน์กับสังคมและเศรษฐกิจ

แนวร่วมฯ เห็นว่า ธปท. ควรผลักดันให้รัฐออกกฎหมายล้มละลายโดยสมัครใจ/ฟื้นฟูหนี้สินสำหรับบุคคลธรรมดา ในฐานะ ‘เครื่องมือพื้นฐาน’ ที่จำเป็นต่อการรับมือกับวิกฤติหนี้รายย่อย เพราะนอกจากจะเป็นการรับประกัน ‘สิทธิพื้นฐาน’ ในการมีชีวิตใหม่แล้ว ยังเป็นวิธีรับมือกับวิกฤติที่มีประสิทธิภาพกว่าการปล่อยให้เจ้าหนี้ยื่นฟ้องล้มละลายฝ่ายเดียว

นอกจากนี้ การเพิ่มสิทธิให้ลูกหนี้รายย่อยยื่นล้มละลายโดยสมัครใจ ยังเป็นโอกาสให้รัฐและ ธปท. สามารถยกระดับการให้ความรู้ทางการเงินในไทยอย่างเป็นระบบ เพราะสามารถกำหนดให้ลูกหนี้ที่ใช้ช่องทางนี้ต้องเข้ารับการอบรมและปรึกษาหารือระหว่างทำแผนฟื้นฟู อีกทั้งยังจะเปิดโอกาสให้มีการรวบรวมข้อมูลหนี้รายย่อยอย่างเป็นระบบเป็นครั้งแรก เนื่องจากลูกหนี้ที่ยื่นล้มละลายโดยสมัครใจจะต้องเปิดเผยหนี้สินและทรัพย์สินทั้งหมดของตัวเองต่อศาล รวมถึงหนี้นอกระบบ

การได้เห็นข้อมูลหนี้สินและทรัพย์สินที่ครบถ้วนย่อมเป็นประโยชน์ต่อทั้งตัวลูกหนี้เองและเจ้าหนี้ เจ้าหนี้จะสามารถประเมินความสามารถในการชำระหนี้ในอนาคตของลูกหนี้ได้อย่างเที่ยงตรงและสอดคล้องกับความจริงมากขึ้น

สำหรับข้อกังวลที่ว่า กฎหมายล้มละลายโดยสมัครใจสำหรับบุคคลธรรมดาอาจส่งผลให้ดอกเบี้ยสินเชื่อแพงขึ้น และมีความเสี่ยงที่จะเกิดปัญหาจริยวิบัติ (moral hazard) แนวร่วมฯ เห็นว่า ประเทศไทยมีกฎหมายล้มละลายโดยสมัครใจสำหรับนิติบุคคล (ยื่นขอฟื้นฟูกิจการ) มานานกว่าสองทศวรรษแล้ว ไม่ปรากฏว่ากฎหมายนี้ส่งผลให้ต้นทุนทางการเงินสูงขึ้นแต่อย่างใด ในทางตรงกันข้าม การให้สิทธิลูกหนี้ที่มีหนี้สินล้นพ้นตัวได้มี ‘ชีวิตใหม่’ หลายกรณีเป็นประโยชน์แก่เจ้าหนี้ด้วย เพราะเมื่อลูกหนี้ฟื้นตัวได้แล้วก็จะกลับมาชำระหนี้ได้ อย่างน้อยก็บางส่วน

ส่วนการป้องกันปัญหาจริยวิบัติ (moral hazard) ของลูกหนี้ทำได้ด้วยการกำหนดเกณฑ์ของลูกหนี้ที่จะเข้าข่ายขอยื่นล้มละลายโดยสมัครใจ/เข้ากระบวนการฟื้นฟูหนี้สินอย่างชัดเจน และกำหนดบทลงโทษในกรณีที่แจ้งหนี้สินและทรัพย์สินเป็นเท็จ