เพ็ญโฉม แซ่ตั้ง: จากครรภ์มารดาถึงธนาคาร จากมลพิษสิ่งแวดล้อมถึงการปล่อยกู้ของสถาบันการเงิน

ชัญญา อินทร์ไชยา

กว่าทศวรรษที่ผ่านมากระแสการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมกำลังได้รับความสนใจเป็นอย่างมาก แม้แต่ในวงการของสถาบันการเงินเองก็มีการพัฒนานโยบายเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมให้กลายเป็นกฎเกณฑ์ในการปล่อยกู้หรือสนับสนุนเงินกู้ให้กับโครงการพัฒนาขนาดใหญ่ต่างๆ แต่ทว่ายังคงมีโครงการที่ทำลายทรัพยากรและสร้างความเสียหายให้กับสิ่งแวดล้อมเกิดขึ้นอยู่เรื่อยๆ โดยเฉพาะโครงการที่เกิดจากการลงทุนข้ามพรมแดน ไม่ว่าจะเป็นเขื่อน เหมือง หรือโรงงานอุตสาหกรรม

เพ็ญโฉม แซ่ตั้ง ผู้อำนวยการมูลนิธิบูรณะนิเวศ ชี้ชวนให้เห็นว่า ที่ผ่านมาขอบเขตของความรับผิดชอบของสถาบันการเงินค่อนข้างแคบ กล่าวคือ ไม่มีการนับรวมความเสียหายที่เกิดขึ้นกับสิ่งแวดล้อมและสาธารณชนอย่างจริงจัง อย่างไรก็ตาม นับจากนี้สถาบันการเงินมีบทบาทที่ช่วยทำให้เกิดความเป็นธรรมทั้งด้านสิ่งแวดล้อมและสิทธิมนุษยชนได้เช่นกัน โดยการคำนึงถึงสิทธิของประชาชนและสร้างนโยบายทางการเงินที่เป็นธรรม

ความสัมพันธ์ของการลงทุนข้ามพรมแดน ปัญหาสิ่งแวดล้อมและสิทธิมนุษยชน

โครงการพัฒนาระหว่างประเทศในภูมิภาคอาเซียนมักได้รับการสนับสนุนโดยสถาบันการเงินขนาดใหญ่ไม่ว่าจะเป็นธนาคารโลก (World Bank) ธนาคารความร่วมมือระหว่างประเทศ (JBIC) หรือธนาคารพัฒนาเอเชีย (ADB) เพ็ญโฉมเห็นว่านโบายของธนาคารเหล่านี้ยังไม่มีหลักเกณฑ์ที่นำไปสู่การสร้างธรรมาภิบาลทางสิ่งแวดล้อมที่มีประสิทธิภาพมากพอ

“มูลนิธิบูรณะนิเวศเคยเข้าไปเกี่ยวข้องกับการร้องเรียนธนาคาร ADB ว่าเขาต้องมีการสอบสวนเส้นทางอนุมัติเงินกู้ที่ปล่อยกู้ให้กับกรมควบคุมมลพิษเพื่อสร้างโรงบำบัดน้ำเสียที่จังหวัดสมุทรปราการ ซึ่งโครงการนี้โยงไปถึงการทุจริตคอร์รัปชันของนักการเมืองในประเทศไทยที่อนุมัติและแก้ไขโครงการ รวมถึงการทุจริตของข้าราชการในกรมควบคุมมลพิษ จึงทำให้เรื่องราวยืดเยื้อ มีการฟ้องคดีกันมากมาย หลังจากเหตุการณ์นั้น ธนาคาร ADB ได้แก้ไขระเบียบและหลักเกณฑ์ในการอนุมัติการปล่อยกู้ให้กับโครงการขนาดใหญ่โดยโอนสิทธิการตัดสินใจและความรับผิดชอบไปยังท้องถิ่นหรือในประเทศนั้นๆ โดยไม่ต้องมาเกี่ยวข้องกับความรับผิดชอบของ ADB ที่เป็นธนาคารแห่งเอเชียอีกต่อไป 

“สำหรับเรามันเป็นพัฒนาการถอยหลัง เมื่อสถาบันการเงินระหว่างประเทศพบปัญหาที่เป็นเรื่องยากแล้วสัมพันธ์กับการทุจริตคอร์รัปชันของผู้มีอำนาจตัดสินใจในระดับนโยบายของรัฐบาล ก็พิจารณาทบทวนวางหลักเกณฑ์ใหม่แบบนี้ ซึ่งหลักเกณฑ์ใหม่แบบนี้มันไม่ได้นำไปสู่การสร้างธรรมาภิบาลเพิ่ม แต่มันกลับกลายเป็นการโยนภาระตรงนี้ให้กับแต่ละประเทศไปตัดสินใจกันเอาเองว่าจะรับผิดชอบอะไรอย่างไร”

หากจะขยายเรื่องธรรมาภิบาลให้เห็นภาพชัดเจนมากขึ้นไปกว่านั้น คงไม่สามารถหลีกเลี่ยงการพูดถึงการลงทุนอุตสาหกรรมของประเทศพัฒนาแล้วที่ฉวยโอกาสแสวงหาฐานการผลิตในประเทศที่มีกฎหมายธรรมาภิบาลอ่อนแอ เพ็ญโฉมเสนอว่าหากจะสร้างระบบการเงินที่เป็นธรรมควรรวมถึงการให้ความสำคัญกับมาตรฐานกำกับดูแลมลพิษด้วย

“ถ้าพูดถึงการลงทุนข้ามพรมแดน จะมีการลงทุนจากหลายบริษัทที่มาจากกลุ่มประเทศ OECD ซึ่งเป็นกลุ่มประเทศอุตสาหกรรมหรือชาติร่ำรวยประมาณ 32-33 ประเทศ เช่น กลุ่มประเทศสมาชิกในสหภาพยุโรป ประเทศเหล่านี้จะมีเกณฑ์เรื่องการดูแลและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน สิทธิในด้านสิ่งแวดล้อม สิทธิในการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรม และสิทธิการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างเต็มที่ แต่บริษัทของประเทศกลุ่มนี้มักไปลงทุนในประเทศกำลังพัฒนา ที่รัฐบาลของประเทศกำลังพัฒนา เช่น รัฐบาลไทย ยังไม่ให้ความคุ้มครองหรือยังไม่มีกลไกในการคุ้มครองสิทธิดังกล่าวอย่างเต็มที่”

กลุ่มประเทศ OECD มีเงื่อนไขว่าทุกประเทศสมาชิกจะต้องมีกฎหมาย PRTR (Pollutant Release and Transfer Register) ซึ่งเป็นกฎหมายที่ว่าด้วยการกำกับให้แหล่งกำเนิดมลพิษประเภทต่างๆ เช่น โรงงานอุตสาหกรรม โรงไฟฟ้า คลังน้ำมัน หรือภาคขนส่ง ต้องรายงานว่าใช้สารเคมีอันตรายอะไรบ้างในกระบวนการผลิตและมีการปล่อยมลพิษออกมาปริมาณเท่าใด อย่างไรบ้าง โดยต้องรายงานข้อมูลเหล่านี้เข้าไปยังหน่วยงานของภาครัฐที่กำกับดูแล แล้วภาครัฐจะประมวลข้อมูลเพื่อเผยแพร่ทางเว็บไซต์ให้ประชาชนเข้าไปสืบค้นได้ กฎหมายนี้อาจจะมีชื่อเรียกต่างออกไปบ้าง เช่น TRI (Toxic Release Inventory) ในสหรัฐอเมริกา แต่โดยมากแล้วจะเรียกว่า PRTR ซึ่งเป็นชุดกฎหมายแบบเดียวกัน

เพ็ญโฉมเสนอว่า เมื่อบริษัทของประเทศเหล่านั้นไปลงทุนในประเทศใดก็ตาม ควรมีเงื่อนไขว่าประเทศที่ไปลงทุนต้องมีกฎหมาย PRTR ด้วย เช่น กรณีที่บริษัทดาว เคมิคอล (Dow Chemical) ของสหรัฐอเมริกาเข้ามาลงทุนในประเทศไทย ควรมีการสร้างเงื่อนไขให้ประเทศไทยพัฒนากฎหมาย PRTR ขึ้นมาเพื่อเป็นการกำกับดูแลมลพิษที่จะเกิดขึ้นจากอุตสาหกรรมต่างๆ ไม่เพียงแต่ดาว เคมิคอลเท่านั้น แต่สามารถกำกับทุกโรงงานที่ตั้งอยู่ในประเทศไทยเพื่อความเท่าเทียม ทว่าในความเป็นจริงกลับตรงกันข้าม

“เขาไม่สนใจเลยว่าประเทศไทยจะมีกฎหมายสิ่งแวดล้อมอ่อนแอกว่าบ้านเขาแค่ไหนอย่างไร ตรงกันข้ามโรงงานเหล่านี้กลับฉวยโอกาสที่ประเทศไทยมีกฎหมายอ่อนกว่า มีช่องว่างทางกฎหมายในการกำกับเรื่องมลพิษ แล้วถือโอกาสใช้ช่องว่างขนาดใหญ่ที่มีอยู่นั้นเข้ามาลงทุน โดยไม่กระตุ้นให้รัฐบาลไทยต้องพัฒนากฎหมายให้ได้มาตรฐานเช่นเดียวกับกลุ่มประเทศ OECD ภายใต้ระบบการเงินที่เป็นธรรมจึงน่าจะให้ความสำคัญกับมาตรฐานการกำกับดูแลสิ่งแวดล้อมและมลพิษที่เท่ากัน”

ประกันภัยความเสียหายและนโยบายที่ควรจะเป็น

“ถ้ากฎหมายไม่ได้มาตรฐานเท่ากันจะเกิดการละเมิดสิทธิมนุษยชนทันที เมื่อเป็น double standard ของการปฏิบัติด้านสิ่งแวดล้อม มลพิษ และสุขภาพ ก็จะเข้าข่ายเรื่องการละเมิดสิทธิในการอาศัยอยู่ในสภาพแวดล้อมที่ดีของคนในประเทศปลายทาง”

เพ็ญโฉมเน้นย้ำถึงความไม่เท่าเทียมทางมาตรฐานในการดูแลสิ่งแวดล้อมที่จะนำมาซึ่งการละเมิดสิทธิมนุษยชน หากยังเป็นเช่นนี้ต่อไป สิ่งแวดล้อมในประเทศไทยจะถูกทำลายไปเรื่อยๆ ซึ่งในอดีตกลุ่มประเทศ OECD ทำลายสิ่งแวดล้อมในประเทศตัวเองอย่างหนัก เมื่อมีการปฏิรูปการจัดการสิ่งแวดล้อมและกฎหมายที่เข้มงวด รวมถึงมีเทคโนโลยีในการลดมลพิษที่ดี กลับทำให้บริษัทมองว่าราคาที่ต้องจ่ายให้กับการดูแลสิ่งแวดล้อมให้ปลอดภัยตามสิทธิที่ประชาชนพึงจะได้รับมีราคาแพง จึงต้องมาหาประเทศที่สามารถจ่ายได้ถูกลง 

“เมื่อมาหาที่ที่เขาจ่ายได้ถูกลงเขาก็มาทำลายสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และวิถีชีวิตของคนในประเทศกำลังพัฒนาเช่นเดียวกับที่เขาเคยทำมาแล้วในประเทศเขา สิ่งที่จะเกิดขึ้นคือแม่น้ำลำคลองของประเทศไทยจะเน่าเสียมากขึ้น คุณภาพน้ำในแม่น้ำสายหลักจะเสื่อมโทรมมากขึ้น และอาจจะฟื้นฟูไม่ได้หรือต้องใช้งบประมาณที่เป็นภาษีของประชาชนคนไทยในการฟื้นฟู ที่ดิน แผ่นดิน หรือพื้นที่เกษตรจะปนเปื้อนมลพิษมากขึ้นเรื่อยๆ แหล่งปนเปื้อนมลพิษในประเทศไทยจะเพิ่มจำนวนพื้นที่มากขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งตอนนี้มันเป็นแบบนั้นอยู่

“การปนเปื้อนมลพิษในประเทศไทยก็จะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ จากการลงทุนของต่างชาติ โยงไปถึงเรื่องสุขภาพของคนไทยที่จะเสื่อมโทรมหรืออ่อนแอลง ลักษณะของเด็กเกิดใหม่ที่อาจจะมีระบบสมองที่พิกลพิการมากขึ้น เพราะสารพิษในสิ่งแวดล้อมกระทบต่อเด็กง่ายมาก เศรษฐกิจท้องถิ่นจะเสื่อมโทรมลง เช่น เกษตรกรที่ต้องใช้น้ำจากอ่างเก็บน้ำก็ใช้ไม่ได้เพราะปนเปื้อน ต้องเพิ่มต้นทุนในการไปหาน้ำใหม่ๆ มาใช้ในสวนหรือแปลงเกษตรกรรมของเขา มันเพิ่มต้นทุนชีวิตและต้นทุนทางสิ่งแวดล้อมแก่คนไทยมากขึ้น”

นอกจากการลงทุนข้ามพรมแดนดังกล่าว เพ็ญโฉมเห็นว่าธนาคารภายในประเทศก็มีการพัฒนาหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการปล่อยกู้ให้กับการลงทุนอุตสาหกรรมต่างๆ มากขึ้น เช่น บางธนาคารมีเงื่อนไขว่าจะไม่ให้การสนับสนุนเงินกู้กับโรงไฟฟ้าถ่านหิน แต่หากเชื่อมโยงกับความเสียหายต่างๆ เช่น กรณีสารเคมีระเบิดจากโรงงานซึ่งเป็นอุบัติภัยร้ายแรง สถาบันการเงินควรมีนโยบายที่ขยายขอบเขตการรับผิดชอบความเสียหายให้มากขึ้น 

“เมื่อเกิดปัญหามันไม่มีกองทุนประกันภัยหรือกองทุนที่จะมารองรับความเสี่ยงภัยหรือความเสียหายที่เกิดขึ้นนอกรั้วโรงงาน ระบบสถาบันการเงินต่างๆ ควรพิจารณาว่าการลงทุนที่เกี่ยวข้องกับอุตสาหกรรมที่มีสารเคมีอันตรายต้องพ่วงเงื่อนไขในการให้กู้อย่างไรบ้าง เช่น มีการหารือและพัฒนาเป็นนโยบายร่วมกับสถาบันประกันภัย ธนาคารแห่งประเทศไทยกับหน่วยงานกลางที่ดูแลเรื่องการประกันภัยน่าจะร่วมกันออกนโยบายระดับประเทศว่าอุตสาหกรรมประเภทไหนบ้างที่ต้องพ่วงเงื่อนไขการประกันความเสียหายทางสิ่งแวดล้อม สุขภาพ หรือทรัพย์สินของสาธารณะ ซึ่งจะต้องมีสัดส่วนไม่น้อยกว่าครึ่งหนึ่งของสิ่งที่เขารับประกันให้กับโรงงาน”

โดยปกติแล้วบริษัทรับทำประกันภัยหรือความเสี่ยงที่จะเกิดขึ้นกับกิจการต่างๆ จะตีขอบเขตของความเสียหายที่แคบมาก ประมาณ 20 เปอร์เซ็นต์หรืออาจจะน้อยกว่านั้น เพ็ญโฉมเห็นว่าสถาบันการเงินหรือสถาบันประกันภัยควรทบทวนขยายความคุ้มครองไปถึงความเสียหายต่อสาธารณะ เพราะความเสียหายหลักที่เกิดขึ้นคือความเสียหายนอกรั้วโรงงาน ซึ่งมีสิ่งอยู่นอกเหนือขอบเขตของการตีความและความคุ้มครอง นั่นคือความเสียหายที่เกิดขึ้นจากสารพิษ มลพิษ และการปนเปื้อนต่างๆ เป็นความเสียหายที่ชี้ชัดได้ยาก ต้องการหลักฐานจากการพิสูจน์และตรวจวัด เช่น การตรวจสารพิษในเลือด การตรวจวัดปริมาณสารพิษในดินและในน้ำ ซึ่งความเสียหายลักษณะนี้จะไม่อยู่ในการคุ้มครองของระบบประกันภัยที่มีอยู่ในปัจจุบัน 

“เรามองว่าต้องเอาหลักการเรื่องความเสียหายทางสิ่งแวดล้อมเข้ามาใช้ในการประเมิน ซึ่งจะไม่ใช่แค่สิ่งที่ตาเห็นเท่านั้น อาจจะมีมากกว่านั้นและเป็นสิ่งที่พิสูจน์ได้ยาก แต่จำเป็นต้องถูกรวมเข้าไปอยู่ในระบบการประกันภัย นี่เป็นสิ่งที่สถาบันการเงินควรนำไปประกอบการวางนโยบายในอนาคต”

การเงินที่เป็นธรรม พ่วงมากับอำนาจและสิทธิของประชาชน

ถึงแม้สถาบันการเงินไม่ได้มีบทบาทหลักในการสร้างความเสียหาย แต่อีกทางหนึ่งก็สามารถทำให้ปัญหาเบาลงได้ โดยการมีส่วนในการรับผิดชอบต่อความเสียหายทางสิ่งแวดล้อมที่เกิดจากการให้เงินกู้หรือสินเชื่อ กล่าวคือ ควรจะมีเกณฑ์ในการปล่อยกู้โดยพิจารณาว่ากิจการนั้นๆ มีความเสี่ยงที่จะทำให้เกิดความเสียหายต่อทรัพยากรธรรมชาติและกระทบไปถึงวิถีชีวิตชุมชนหรือไม่ แล้วนำหลักสิทธิมนุษยชนมาประกอบการวางนโยบายให้ชัดเจนมากขึ้น 

เพ็ญโฉมมองว่า ปัญหาเรื่องมลพิษมันจะแก้ไขหรือเกิดความเป็นธรรมได้ล้วนมาจากการลุกขึ้นต่อสู้ของประชาชน แต่ประชาชนในที่นี้อาจจะจำกัดอยู่ในวงแคบคือผู้ที่ได้รับผลกระทบโดยตรง ประชาชนส่วนใหญ่อาจไม่ค่อยตื่นตัวจนกว่าปัญหาจะมาถึงตัวเอง การสร้างความรู้ความเข้าใจจึงเป็นสิ่งจำเป็นที่ทำให้เกิดความเปลี่ยนแปลง

“ก่อนที่จะมีการเงินที่เป็นธรรมต้องทำให้คนรู้ว่าเขามีอำนาจสำคัญที่จะช่วยกระตุ้นให้ธนาคารแต่ละธนาคารมีนโยบายที่ชัดเจนเรื่องสิ่งแวดล้อม ธรรมาภิบาลด้านสิ่งแวดล้อม คำนึงถึงสิทธิประชาชน และการละเมิดสิทธิมนุษยชน ต้องทำให้ประชาชนเชื่อมโยงได้ว่าสิทธิและอำนาจของประชาชนในการใช้บริการธนาคารมันมีผลต่อการเปลี่ยนนโยบายของธนาคาร ตรงนี้ต้องสื่อสารให้ชัดว่าถ้าประชาชนอยากอยู่ในสิ่งแวดล้อมที่ดีและปลอดภัย เขาต้องส่งสัญญาณหรือทำอะไรเพื่อสื่อสารให้ธนาคารรู้ว่าอยากให้ธนาคารมีนโยบายที่ใส่ใจประเด็นดังกล่าว

“ธนาคารอาจมีนโยบายการปล่อยสินเชื่อหรือให้เงินกู้กับโครงการการลงทุนต่างๆ ที่มีเกณฑ์ว่าโรงงานต้องมีการติดตั้งเทคโนโลยีในการลดมลพิษ มีการเปิดเผยข้อมูลเรื่องการลงทุนในพื้นที่นั้นๆ ว่ามีนโยบายด้านสิ่งแวดล้อมอย่างไรบ้าง หรือมีนโยบายส่งเสริมการลงทุน เช่น นโยบายการปล่อยกู้กับกิจการ อุตสาหกรรม หรือโครงการลงทุนที่ส่งเสริมและมีนโยบายชัดเจนว่าจะไม่ก่อผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม อาจจะเน้นประเด็นมากขึ้นว่ากิจการนั้นๆ จะต้องเป็นกิจการที่ไม่ก่อให้เกิดปัญหา PM2.5 อาจสนับสนุนด้วยการให้ดอกเบี้ยต่ำ หรือให้สินเชื่อในระยะยาว ทั้งหมดนี้สามารถกำกับได้ทั้งหมดหากให้ความสำคัญมากพอ”

นอกจากนี้ เมื่อพูดถึงการสนับสนุนองค์กรภาคประชาสังคม เพ็ญโฉมมองว่ามิติใหม่สำหรับการสร้างความเป็นธรรมทางการเงิน อาจเป็นการสนับสนุนองค์กรที่ทำงานเพื่อแก้ปัญหาทางสังคมด้วย

“เมื่อไม่กี่เดือนก่อน ธนาคารแห่งหนึ่งมีแผนกพิเศษในการสนับสนุนการทำงานของภาคประชาสังคม ถ้าทำโครงการเสนอไปและอยู่ภายใต้กรอบที่กำหนด เช่น ต้องการสนับสนุนการสร้างความเข้มแข็งให้กับกลุ่มชนเผ่าต่างๆ ก็สามารถทำข้อเสนอแล้วขอทุนได้ ซึ่งเรายังไม่เคยเห็นนโยบายแบบนี้ของธนาคารต่างๆ ในประเทศไทย

“นี่อาจเป็นการเปิดมิติใหม่ของธนาคารที่ว่าสถาบันการเงินต่างๆ ควรมีนโยบายสนับสนุนภาคประชาสังคมในการทำกิจกรรมเพื่อการคุ้มครองสิ่งแวดล้อม พัฒนาสังคมให้เข้มแข็ง ส่งเสริมกิจกรรมประชาธิปไตย หรือกิจกรรมการศึกษา เป็นการคืนกำไรให้กับสังคมรูปแบบหนึ่ง เปิดช่องให้ภาคประชาสังคมหรือโรงเรียนต่างๆ สามารถทำเรื่องขอเสนอทุนได้ และต้องเป็นทุนแบบให้เปล่าเพื่อสร้างความเข้มแข็งให้กับภาคประชาสังคมหรือสิ่งแวดล้อม”

ข้อเสนอดังกล่าวอาจสร้างความหมายของการเงินที่เป็นธรรมได้ โดยให้สถาบันการเงินสร้างความเข้มแข็งให้กับภาคประชาชนที่ตรวจสอบได้ ไม่ใช่การส่งเสริมเฉพาะภาคการลงทุนต่างๆ เท่านั้น